李福秋：受《湖北應急管理》編輯部陳主編之邀，結合工作經歷和深入思考，對消防改革中需要考慮的幾個問題進行探討。《湖北應急管理》編輯部修改後以《消防改革可考慮“社會化”參與》為題發表於2019年09期“改革正當時.探索”欄目，感謝編輯部的支持！本次將筆者原文進行推送，一家之言，歡迎大家批評指正！
十三屆全國人大一次會議表決通過《國務院機構改革方案》以來，國家應急管理機構正式成立並開始運行。經過一年多的改革，相關組織機構已經成立，但是很多配套的法律法規等制度性文件正在制定出臺，目前應急管理機構在運行過程中也在不斷的探索。筆者將在本文中，就應急機構改革特別是消防機構的改革提出幾點想法，供讀者參考。
一、關於社會化消防責任體系構建
行政法調整行政法律關係，行政法保障行政管理的有效實施，又能保護公民、法人及其他組織的合法權益，通過行政法律的調整，促進市場經濟的建立與完善，保障社會的穩定與發展。
傳統的行政管理的理念認為，行政機關代表國家公權力對社會進行管理，監督社會活動中的主體是否按照法律的要求去履行自己的義務，以此達到社會管理的目的。但是，隨著市場經濟的發展，社會分工越來越細，經濟主體越來越多，如果仍然按照傳統的行政機關“管理”的模式，一方面，由於行政資源的有限，客觀上無法完成對整個社會活動的管理，會直接導致行政管理成本的上升；另一方面，伴隨著科技發展，生產力提高，社會的不斷進步以及不斷細化的社會分工，很多行業的經營行為已經高度專業化，需要專業的技術力量才能真正實質上做到監督管理，客觀上造成許多的行政管理任務已經無法單純由行政機關依靠自身的能力可以完成，即使能夠完成也需要特別高的管理成本。消防工作是一項專業性強、社會性強的工作，又關乎社會的公共安全利益。
目前的消防法律體系，實行消防安全責任制，《消防法》第二條規定了“政府統一領導、部門依法監管、單位全面負責、公民積極參與”的社會化消防工作網絡格局，已經為社會監督消防工作打開一扇門，有力的推動了消防工作的社會責任體系建設。2017年，國務院辦公廳印發《消防安全責任制實施辦法》，這是繼《關於進一步加強消防工作的意見》（國發〔2006〕15號）和《關於加強和改進消防工作的意見》（國發〔2011〕46號）後，國務院專門下發的有關“消防安全責任制”的規範性文件。《辦法》首次對消防安全責任制的實施作出全面、具體的規定，分別從各級政府、政府部門及社會單位三個層次明確了各自的消防安全責任，並設立專章就“責任落實”進行具體規定。《辦法》的出臺將進一步明確從政府到社會單位的職責和義務，為推動全社會共同做好消防安全工作提供製度基礎。
然而，社會發展到今天，特別是我國的市場經濟越來越發達的背景下，需要調整消防管理的模式，應探索由“行政機關監管和單位自主負責”向“行政機關宏觀指導、單位自主負責、社會化監督”轉變，構建社會化的監督體系，具體可以從以下兩個方面考慮。
一是通過建立火災保險體系引入專業化的社會監督。
通過立法引導市場在現有財產保險的基礎上開發多種關於火災事故保險的產品，針對火災風險較高的火災高危單位立法強制投保火災公眾責任險，一方面可以防範和轉移風險，另一方面可以利用保險行業的專業的公估、評估促進社會單位做好自身的消防管理工作。保險公司能夠積極配合有關部門做好防災防損，並通過採取差別費率等措施鼓勵投保人和被保險人主動做好各項風險預防工作，降低風險發生概率，實現對風險的控制和管理。保險公司可以通過保險費率釐定促進投保單位做好火災的預防工作，對注重火災預防工作的被保險人採取較低的費率，對火災風險較大的單位或者發生過火災事故的單位採取較高的費率，甚至對可能出現重大火災隱患單位採取拒保或大幅提高保費等措施，以此推動單位做好消防管理工作。
二是構建以侵權賠償為中心的責任體系推動所有主體重視自身的消防工作。
火災事故具有很大的社會危害性，有很大的破壞性，往往造成財產損失甚至人身傷亡，而且火災一般會涉及多個當事人，因此，火災造成的損害賠償問題是影響社會穩定的因素。應充分發揮法律的指引作用，通過火災損害的責任分擔引導人們注意消防義務和合理的處理因火災事故引起的糾紛。根據風險度的不同對建築場所進行分類，對不同風險的建築採取不同的侵權責任歸責原則。對一般的建築，比如住宅建築，按照我國《侵權責任法》一般過錯責任原則，即對火災發生存在過錯的，對火災造成的損害應承擔侵權責任。據此，對住宅建築的所有人、使用人賦予一般的消防義務；對公眾聚集場所等建築，因一旦發生火災易造成人員群死群傷事故，可以規定更為嚴格消防義務，督促其切實做好自身的消防工作。鑑於《侵權責任法》並沒有對火災事故損害單獨設置條款規定的實際情況，考慮到火災事故的特點，可以在修訂《消防法》時，參照《道路交通安全法》關於對機動車交通事故責任進行明確的模式設立專門章節或條款對火災事故的處理及火災事故引起的民事責任劃分進行規定。這樣一來，通過在消防法律中對火災事故造成的侵權責任進行明確，從而進一步明確指引全社會履行好消防義務，做好消防工作。
二、關於消防救援隊伍建設
國家已經發布《組建國家綜合性消防救援隊伍框架方案》以及相關的配套文件，對綜合性消防救援隊伍而言，配套制度會越來越完善。但是，對合同制的專職消防隊伍而言，需要相應的配套規定。關於消防隊伍建設需要重點考慮兩個問題。
一是消防隊伍滅火救援的法律性質問題。
綜合性消防救援隊伍、專職消防隊伍根據《消防法》承擔火災撲救和“重大災害事故和其他以搶救人員生命為主的應急救援工作”。實際工作中會存在人民群眾對消防隊伍的滅火救援工作有異議，甚至認為消防救援工作不力，往往引起投訴、信訪及訴訟。消防隊伍的火災撲救行為是否屬於行政行為、是否可訴主要存在兩種不同的觀點，
一是認為火災撲救行為不是具體行政行為，不應納入行政訴訟受案範圍；
另一種則認為火災撲救行為是行政救助行為，應當納入行政訴訟受案範圍，對火災撲救中出現的不作為，應當進行國家賠償。
在實務案例中，已經有多起原告均認為消防隊出警不及時、未及時履行救火搶險的職責，而致使原告的損失擴大，因此主張消防隊怠於履行法定職責。
筆者認為，火災事故具有突發性、破壞性，往往造成財產損失、人身傷亡，從侵權法角度分析，造成火災損害是引發火災發生以及火勢擴大的客觀事實，消防隊伍的施救屬於一種介入因素的救助行為，一般與火災損害沒有法律上的因果關係。而從行政履職角度分析，可以看出法院的裁判觀點也不盡一致，安徽亳州法院、北京市海淀區法院認為案件爭議焦點是消防隊是否存在怠於履行法定職責的違法行為，而北京市高院認為公安消防部隊實施的滅火及應急救援行為是公安消防部隊的執勤戰鬥行動，是一種帶有救助性質的行為，並非履行行政管理職權而實施的行政行為。筆者更傾向於後者的觀點，滅火救援雖然是消防隊伍的法定職責，但是滅火救援同時是一種對他人的施救行為，是一種法定的對全社會不特定主體的救助行為。滅火救援是在災害發生時克服事故現場的諸多不利因素的極為專業的工作，在這種不利的作業環境中如果對救援人員苛以過重的義務是不利於救援工作的，也不符合法律的基本原則。因此，不宜將滅火救援行為納入司法審查範圍，而對滅火救援行為的監督和救濟應採用行政管理方式或專門機構監督，當前我國的消防機構正在改革，未來消防隊將向專業化、職業化方向發展，作為消防滅火救援機構應當建立健全的工作、監督及救濟制度。
二是合同制專職消防隊伍的建設問題。
近些年來，我國的消防力量出現了很多新的變化，特別是2006年公安部、國家發改委等5部門《關於加強多種形式消防隊伍建設發展的意見》以及2010年公安部、國家發改委、民政部等7部委聯合印發《關於深化多種形式消防隊伍建設發展的指導意見》印發以來，形成以綜合性消防隊伍為主體，政府專職消防隊、企業事業單位專職消防隊、群眾義務消防隊和志願消防隊等多種形式消防隊伍為基礎的多種消防力量體系。現行《消防法》對此進行了概括式規定，部分地區出臺辦法對政府專職隊伍管理進行規定。例如，遼寧省人民政府出臺《遼寧省專職消防隊伍管理規定》，江蘇省人民政府出臺的《江蘇省政府專職消防隊伍管理辦法》。
目前，依託政府的專職消防力量建設取得了有效的成果，政府專職隊員隊伍發展相對健康穩定，修訂法律時，應進一步加強專職隊員隊伍建設，應對專職消防隊及隊員的法律定位要明確。同時，由於專職消防隊員的用工形式，決定了其需要受勞動法的調整，工作時間和休息需要符合勞動法的要求。然而，由於消防執勤需要無法套用一般的企業的工作時間制度。《勞動法》第四十二條規定，突破工作時間的限制需要“法律、行政法規規定的其他情形”；《國務院關於職工工作時間的規定》第五條規定：“因工作性質或者生產特點的限制，不能實行每日工作8小時、每週40小時標準工時制度的，按照國家有關規定，可以實行其他工作和休息辦法。”因此，應當根據專職消防隊伍的執勤特點，需要制定相關法律法規對此進行規定。
三、關於社會化消防力量的建設
隨著社會的分工逐漸精細，特別是消防工作社會化的大趨勢下，需要專業的人做專業的工作，消防管理中有大量的技術性工作。消防工作主要分為火災預防工作和滅火救援工作，火災預防是一項極其複雜的技術工作，涉及到多個學科領域。消防工程師制度的建立，主要是培養社會專業力量從事消防技術工作，以此推進社會化消防工作。註冊消防工程師是從事消防安全技術工作的專業技術人員，其業務範圍主要在消防技術範疇。此次國務院機構改革方案將消防機構改革一併納入，充分體現了國家打造專業化消防的意圖，無論對滅火救援還是火災預防而言，專業化是必然的方向。而根據社會發展的趨勢和國家改革的決心，逐步要形成小政府大社會的格局，社會主體可以承接的事務政府會不斷減少其職權，因此作為社會化消防的主導力量——註冊消防工程師會逐漸做強，真正成為一支成熟的專業技術力量，這是現代社會的發展規律。
根據2017年9月人力資源社會保障部印發的《關於公佈國家職業資格目錄的通知》，國家職業資格目錄共計140項職業資格。其中，專業技術人員職業資格59項，含准入類36項，水平評價類23項；技能人員職業資格81項，含准入類5項，水平評價類76項。其中，“註冊消防工程師”列入准入類36項職業資格中的第2項。《通知》明確指出“准入類職業資格關係公共利益或涉及國家安全、公共安全、人身健康、生命財產安全，均有法律法規或國務院決定作為依據”。然而，註冊消防工程師制度雖然已經建立5年多，但實際上註冊消防工程師的作用並沒有充分發揮出來。
根據註冊消防工程師制度的基本文件《註冊消防工程師制度暫行規定》第二條規定“本規定適用於依據消防法律、法規有關規定，從事消防設施檢測、消防安全監測等消防安全技術工作的專業技術人員。”第二十九條規定了註冊消防工程師的執業範圍：消防技術諮詢與消防安全評估、消防安全管理與技術培訓、消防設施檢測與維護、消防安全監測與檢查、火災事故技術分析以及其他消防安全技術工作。目前，相對成熟的註冊消防工程師的業務主要為消防安全評估和消防設施檢測與維護，其他業務並沒有真正開展起來，社會單位聘用消防工程師作為消防安全管理人也很少。而且，根據《關於深化消防執法改革的意見》，消防技術服務機構的管理將進行調整，可以考慮重新修訂或建立消防工程師管理制度，從法制層面制定相關規定指引消防工程師隊伍的發展，將消防工程師隊伍發展成真正的專業的消防技術力量，並明確消防工程師的權利義務，藉助社會力量做好消防工作。消防救援機構的監督執法中，更多是側重宣傳和違法行為的處理，而對消防技術工作，更多是根據專業消防技術機構的意見，消防技術機構對其作出的意見承擔法律責任。
消防工作是牽動千家萬戶的社會性工作，幾乎涉及到社會生活的各個方面，因此消防工作內容和方式也是多種多樣的。以上僅是筆者通過多年的消防工作經歷和深入思考，對目前改革中的消防工作的一點想法，與讀者分享交流，不當之處，懇請批評指正。
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