本報記者 李樂 北京報道
在土地利用規劃、城鄉發展總體規劃、主體功能區規劃合併進入國土空間規劃的工作迅速推進並取得成效之後，體現國土空間規劃“底線思維”“控制原則”的“三條控制線”，終於在近日正式劃出。多規合一之後的落地工作迎來最重要的依據。
這三條控制線分別為：生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界。《關於在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）已經以中辦、國辦文件的名義向地方政府下發，自然資源部已經要求地方政府，儘快落實《指導意見》中的有關要求。
在此之前，通過試點，北京、上海等14個城市已經劃定了城鎮開發邊界所在。由於在實踐工作中將不可避免地出現三條控制線衝突的問題，自然資源部已經向地方政府明確，三條控制線產生矛盾時，要依照“保護優先”“生態優先”的原則進行處理。
三條控制線
“文件通知是以中辦國辦聯合發文的形式印發下來的，不是自然資源部的文件，這說明級別還是很高的。”11月20日，中部某省自然資源廳的內部人士告訴《中國經營報》記者，在國土空間規劃中劃定三條控制線內容的《指導意見》已經由中辦、國辦聯合向地方政府下發。
國土空間規劃是“多軌合一”的產物。據新華社報道，2017年，習近平總書記在視察北京規劃建設工作時指出，落實“多規合一”形成一本規劃、一張藍圖；“不能政府一換屆、規劃就換屆”等要求。此後，中央有關部門落實習近平總書記有關精神，經過兩年多時間的工作，將原有土地利用規劃、城鄉發展總體規劃、主體功能區規劃合併為國土空間規劃。
在中央重組自然資源部，歸攏有關規劃職能後，地方政府層面也將規劃、土地等職能進行重組歸併，並由合併後的職能部門依據國土空間規劃進行行政審批、備案等事項，同時還合併了相關重複、雷同的行政審批手續。
“這意味著，國土空間規劃是實踐工作中頻繁要依據的規劃性文件，而且是同時覆蓋土地、城市、生態保護等方面的內容，一份規劃，三個領域的規劃工作都要使用，這就需要國土空間規劃要有具體的、控制性的明確要求，職能部門才好據此開展工作，提高效率。”前述中部某省自然資源廳內部人士表示。
記者瞭解到，這三條控制線分別是：生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界。生態保護紅線是環保領域的“底線”，永久基本農田是土地領域的“底線”，城市開發邊界，則是城市發展的“空間上線”，也屬於控制性的內容。
多位地方自然資源職能部門的內部人士告訴記者，自然資源部在要求貫徹落實《指導意見》的過程中，多次向地方政府強調，三條控制線的劃定，絕不是“重起爐灶、推倒重來，而是在現有工作基礎上優化、完善、劃定、落實”。
多項措施落實
多位地方自然資源職能部門的內部人士告訴記者，作為中央主管部門，自然資源部比較敏感於地方借落實“三條控制線”劃定的機會，重新修改規劃，從而突破現有各類已經確定規劃的限制性新要求。因此，自然資源部安排了多項工作制度和方式，確保這項工作落實。
記者瞭解到，自然資源部已經開始建立國土空間基礎信息平臺，統籌劃定落實三條控制線，形成一張底圖。從而實現統一底圖、統一標準、統一規劃、統一平臺的要求，此舉意圖通過技術性的手段，實現三條線劃定以及落實的控制性要求。
同時，自然資源部要求，以資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價為基礎，科學有序統籌佈局生態、農業、城鎮等功能空間。
在這項工作機制內，將生態功能極重要區域、生態極敏感脆弱區域、具有潛在重要生態價值的區域，以及評估調整後的自然保護地劃入生態保護紅線；依據耕地現狀分佈，根據耕地質量、糧食作物種植情況、土壤汙染狀況等，將達到質量要求的耕地劃入永久基本農田；以城鎮開發建設現狀為基礎，綜合考慮資源承載能力、人口分佈、經濟佈局、城鄉統籌、城鎮發展階段和發展潛力等，合理劃定城鎮開發邊界。
此外，三條控制線劃定後，將實施分級分類管理。根據三條控制線的劃定初衷，分別制定差異化的空間管控政策。生態保護紅線核心保護區和一般控制區實行差別化的管控措施，自然保護地核心保護區原則上禁止人為活動。其他區域嚴格禁止開發性、生產性建設活動，在符合現行法律法規的前提下，除國家重大戰略項目外，僅允許對生態功能不造成破壞的有限人為活動。
生態優先原則
“自然資源部傳達的精神是，劃定三條控制線，絕對不是要重新搞一套規劃，而是解決此前各類規劃中存在的矛盾和衝突問題。”西部某省自然資源職能部門的內部人士告訴記者。
多位基層職能部門的人士都曾向《中國經營報》記者表示，在未進行“多規合一”之前，各類規劃存在相互交叉、重疊甚至矛盾衝突的問題。原來耕地、林地、草地、水域等，不同部門的調查標準、時點、精度不一致，造成了矛盾衝突。
同時，由於管控規則不明確，也會帶來一些問題：以往生態保護紅線劃定重在正面部署劃定工作，對於劃定過程中出現的大量的生態保護紅線與永久基本農田、村鎮建設、礦業權、人工商品林之間的矛盾衝突，未提出解決方案。此外，也就是最為直接造成矛盾衝突的，就是不同規劃之間的銜接問題：三條控制線劃定與交通、水利、能源、旅遊等規劃銜接不夠，存在空間衝突，導致部分基礎設施建設落地存在困難。
自然資源部作為中央主管部門，也已經意識到了這一問題。自然資源部國土空間規劃局副局長孫雪東在相關會議上明確表示， 三條控制線出現矛盾時，採取以下處理規則：一是強化底線約束，體現保護優先。生態保護紅線要保證生態功能的系統性和完整性，堅持應保盡保、應劃盡劃，確保生態功能不降低、面積不減少、性質不改變。
與此同時，孫雪東還表示，永久基本農田要保證適度合理的規模和穩定性，確保數量不減少、質量不降低；城鎮開發邊界要避讓重要生態功能，不佔或少佔永久基本農田。
“目前已劃入自然保護地核心保護區的永久基本農田、鎮村、礦業權逐步有序退出；已劃入自然保護地一般控制區的，根據對生態功能造成的影響確定是否退出，其中，造成明顯影響的逐步有序退出，不造成明顯影響的可採取依法依規相應調整一般控制區範圍等措施妥善處理。”孫雪東說。
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