宋朝建立之初，中唐五代的宰相權利在宋太祖、太宗兩代帝王有意為之的影響下，進行著循序漸進的削弱，而這種削弱，同樣也是宋朝強化中央集權的一種表現。

然而，從之後事態發展的脈絡我們可以看見，相較於唐代而言，自神宗一朝之後，“與士大夫共治天下”的宋代，宰相作為士大夫群體的領袖，其話語權是被逐漸增強的。

自徽宗時期開始，蔡京就以權相身份臨朝十數年。史書中雖稱其“陰託紹述之柄，鉗制天子”，然而這種權相政治的出現，並未因北宋的滅亡而宣告結束。

王安石

南渡以來，秦檜、史彌遠、賈似道，這些聲名赫赫的權相，成為南宋朝堂上幾乎可以一言而決的存在，這些權相，往往將行政權、財政權、軍權三權合一併歸於一身，這種權利模式的出現，無疑是對宋初宰執與臺諫、侍從三權分置的一種反覆。

對於皇帝而言，強化中央集權幾乎是其本能，因此，這些權相幾乎毫無間斷的出現，很難簡單用統治者的昏聵來解釋，而若要追溯本源，筆者認為，除了宋代中葉以來始終難以平靖的外患以外，王安石於熙寧變法期間曾短暫成立的“制置三司條例司”才是權相政治迭出的根源和濫觴。

一、神宗朝之前的宰相制度：分權制衡的祖宗之法

宰相制度的源流最早可追溯至秦代，早在秦武王時期，秦國就已經建立了以“三公九卿”為核心的行政體系，而所謂的“三公”（丞相、御史大夫和太尉），便可以視為當時的宰相。隨著秦國吞併六合，建立秦王朝，其制度也再次得到發展和確立，三公之中，丞相職責最重，御史大夫次之，主管監察一事，而太尉主管兵事，其地位與丞相同。

三公九卿

漢承秦制，其職能更是被史無前例的加強，有“天下之事皆決丞相府”之說。但這種強化也造成了相權對君權的侵奪，到得後期，皇帝開始刻意以尚書檯剝離宰相職能，但相權雖減，卻又出現權臣把持朝政的局面，王莽、霍光等皆是此例。

到了西晉之後，三公九卿制度名存實亡，原先的尚書檯轉而成為真正意義上的宰相，而有趣的是，由於其權利的讓渡，原先被皇帝視為內臣的秘書機關尚書檯，此時搖身一變再次成為掌握權力的“外臣”。

隨後，皇帝為了進一步分割宰相權力，開始以“中書令、侍中、尚書”分掌相權，這也是隋唐兩代“三省六部制”興起的過程。不過，由於唐太宗李世民為皇子時，曾任尚書令一職，後世大臣皆不敢以此名自稱，便以“參議得失”或“參知政事”之名行宰相之權。

李世民

可以看出，在唐代之前，宰相作為“一人之下萬人之上”的文臣，其權柄速來為皇權所忌，正因如此，歷代帝王均在想方設法節制相權，然而作為博弈的另一方，相權的存在本身就是因實際需要而產生的，統治者囿於精力，必須依靠文臣治理天下。正因如此，其權力雖屢遭壓制卻難以被皇權侵奪，卻只能從一處轉移至另一處。

到了宋代，這種情況依然存在，為避免權相跋扈擅權的情況出現，宋代將大量機構直接置於皇帝統轄下進行管理，《宋會要輯稿》中記載：“中書令、侍中，及丞郎以上至三師為同中書門下平章事，併為正宰相”，雖然除了中書省侍中以外，其餘職務多為虛職，但真正有宰相之稱的，同一時期往往仍有數人。

而另一種意義上的分權，則是樞密院與三司對相權的分割，宋神宗之前，中書省之權力，主要體現在行政管理方面，與之對應的，軍權為樞密院所得，而財權，則劃歸三司所有。這種權力的分置之法，正是被宋初年皇權對相權分權掣肘的集中體現。

那麼，神宗之後的相權，又是如何重新將軍、政、財三權合一的呢？

二、王安石變法時期宰相權力集中的濫觴：“制置三司條例司”

值得注意的一點是，宋神宗時期，王安石雖然獲宋神宗信賴，得以大力推行變法，然而從其身份來說，其不過是當時神宗朝五位宰執之一，其職務即是上文提及的“參知政事”。這也意味著，

而更為困難的情況在於，此時當朝的其餘四位宰相，皆是其變法的反對者，左相富弼，因反對變法中的激進之策而稱病不出，右相曾公亮，老邁不堪，在商議機要事宜時經常答非所問，顧左右而言他，同為參知政事的唐介和趙抃，前者因病疾纏身突發背疽而亡，而後者更是“終日嘆息,遇一事更改,稱苦者數十”。

此四人，加上為變法一事銳意向前，生氣勃勃的王安石，被時人戲稱為“生老病死苦”。這種情況下，作為變法的首倡者，王安石所推行的種種主張，很可能未及上報神宗，就已然在執宰五人的內議中流產。

由此可見，中書省的存在，已然成了變法最大的障礙。

為了減少中書省對於變法的掣肘和阻礙，王安石才會從熙寧二年三月開始，設立所謂的“制置三司條例司”。

三、制置三司條例司的實質：集財政大權為一體的變法中樞

雖然在熙寧三年，宋神宗罷撤制置三司條例司（下均稱“條例司”）的詔書中提到，條例司的設立，為的是“以均通天下財利”，然而，從它的一系列職能上來看，這顯然並非王安石設立這一機構的全部目的。

首先來說，所謂“制置三司”，自然和宋代原有的三司機構有關，與唐、明、清三代的“三司”不同，宋代以鹽鐵、度支、戶部為三司，這三機構主管財賦，《續資治通鑑》中稱，“三司起於唐末，五代特重其職，至宋而專掌財賦，皆以重臣領之”。

“制置三司”的來由，自然與之有關。從這一點上來看，《續資治通鑑》中總結條例司“掌經畫邦計,議變舊法,以通天下之財”的說法，似乎無可爭議。

然而，機構職能發生變遷乃至名不對題是歷朝歷代經常出現的現象，條例司顯然也不例外。而它的權力邊界，更是比其名稱要來的更為廣闊。

（一）立法權

僅僅在條例司成立的四個月後，條例司便以自身的名義相繼出臺了均輸法、青苗法、農田水利法等多項新政，這些政策得以迅速推行，與條例司建立之後從程序上避開了中書省與三司的審核有著重要的關係，而這些新法，無一例外在剛剛推行時得到了極為正面的反饋，其效果之斐然令新黨黨人不免歡欣鼓舞。從這一點上來看，條例司已然擁有了繞過中央機構，獨立制定政策的權限和職能。

（二）監察權

新法的施行，往往會受到異見者的抵制和杯葛，這種情況的出現也在王安石等人的意料當中，正因如此，條例司除了兩位並無正副之分的“同制置三司條例”司長以及數位條例司檢詳文字官以外，更為基層的骨幹力量是名為“相度利害官”的專員，早在熙寧二年四月二十一日,條例司就派遣相度利害官八人“分往諸路,’相度農田水利,稅賦科率、搖役利害”。

從其職能來看，他們的任務便是監督各地官員，是否按照條例司所出新法要求推行制度。這些負有監察權的官員，出身各不相同，且多為七品以下小官。

客觀來講，他們的存在，對於新法的推行，有著極為重要的促進作用，然而，正是由於王安石“不拘一格降人才”的選任方式，使得這些監察官員的素質魚龍混雜，在一些地方，帶來了極為惡劣的影響。另一方面，這些人中，如程頤、劉彝、王汝翼等，正是由於看到新法施行的問題，最終選擇脫離變法派，轉而支持舊黨。

而就總體而言，相度利害官的設立，則標誌著條例司以一司一局之任，干涉和監督地方行政官員的機制開始出現。這種對於地方行政權力的侵奪，正是因條例司對監察權的使用而產生的。

（三）彈劾權

對官員的彈劾，是朝廷考核和掌控地方官員的重要手段，正因如此，這一權柄在宋代被歸屬於臺諫官所獨有。然而，

而這種對於臺諫官權力的侵奪，自然引來給事中、諫議大夫等官員的不滿，然而在宋神宗的支持下，這一事件卻以前者罷官去職作為結束。

綜上所述，我們可以清晰地看到，熙寧變法期間，王安石為了減少反對派對於變法一事的掣肘和制約，在宋神宗的支持下，設立專行變法之事的制置三司條例司，已然造成了對北宋兩府權力的侵奪，其職權範圍已然違背宋代分權制衡的祖制。但是，由於此時的宋神宗對於變法一事的堅持和對王安石的信任，這樣一種失衡的權力結構，在短時間內，並未因朝臣的反對而裁撤。

客觀來講，勇於任事的王安石，並非之後戀棧權位的權相之流，其設立條例司的目的，也同樣出於公心。然而，這種有違常制的機構，自然會帶來一系列的惡劣結果。

以條例司官員的構成為例，在短短一年多的時間內，曾任條例司“檢詳文字官”的八位官員中，除蘇轍、張端以外，其餘六人如呂惠卿、王子韶、李常之流，皆為王安石親信之人，他的這些門生故舊，充斥於條例司內，使條例司幾成王安石之一言堂。這種情形的出現，最終使得原本深信其為人的宋神宗也不免心生猜忌，正因如此，在條例司建立一年多之後，神宗以“今大端已舉，惟在悉力應接，以趣成效”為由，將條例司職權皆“罷歸中書”。而此事，也成為王安石與神宗君臣兩人之間信任出現裂痕的一大標誌。

四、制置三司條例司的影響：條例司雖罷，但先河已開，後世權相皆效法其集權之舉

條例司職權雖“罷歸中書”，但事實上，此時的神宗並未完全放棄對變法的信任，正因如此，神宗除了溫言安撫王安石以外，還特許王安石等到將尚未完全施行之事了結後再裁撤條例司（“有司結絕所施行事，久之乃罷”）。這也是為何在條例司罷撤之後，變法並未完全失敗的原因所在。

然而，這一機構的設立，卻為宋代之後的權相擅權打開了“方便之門”。

以蔡京為例，這位北宋著名奸相在哲宗時期就屢屢上書皇帝，建議其效法熙寧變法時期王安石故智，而到得徽宗臨朝後，其力主設立的“講議司”幾乎成了條例司的又一翻版。

然而，這一機構卻並非為變法所設。其職能雖然同樣涉及財政，但是由於其設立者的私心，曾經主導變法的中樞機構在徽宗朝卻成為蔡京本人對天下敲骨吸髓，以奉徽宗一人的工具。

對此，清代康熙皇帝有著極為清醒的評價，“徽宗置講議司，以斂天下之財”。可見，條例司繞開中樞機構的非常之舉，在蔡京手中，以成為其聚斂天下財富的一種手段。

條例司、講義司的舊事，並未因北宋的滅亡而結束，相反，到了南宋時期，官拜左僕射、同中書門下平章事兼樞密使的秦檜，更是進一步將這一成法發揚光大，其所建“修政局”成為其獨攬軍政大權的重要機構。

這位權傾一時的權相，到得晚年行動不便時，仍然能“坐格天閣下”，以私宅作為自己的辦公地點，其把控朝政的重要手段之一，便是以修政局代替御前會議（後者原本是高宗為掌控軍政大權最重要的手段，而隨著高宗晚年怠政懈政，此會議也成為兩者密談之私議）。

而韓侂冑時期，最核心的議事機構則成為了南園機速房，這也是南宋少數非新設的議政機構，其前身本為高宗時期的御營司，但隨著韓侂冑任相，他便將機速房置於私第，成為其代行三省之權的另類機構。

這位武將出身的宰相，以機速房為核心，逐漸剝奪了吏部原有的人事任免權，其所憑恃的，正是機速房本身的“堂除”之權，《宋史》稱其“以公朝爵祿而市私恩，取吏部之闕以歸堂除”。

而南宋宰相對財權的集中同樣體現在新機構的設立上，自元豐改制之後，宰相有了統轄財權的常制，且以“國用司”為基礎，建立了一整套足以囊括全國財權體系的制約機制。誠然，這種機制的確立，與南宋軍費開支日益激增，軍事與財政關係日益密切有一定關係，但“國用司”這一常制機構的設立，同樣是其肇因之一，而這一機構的基本框架，同樣起源於條例司對於三司本身所負有財權的侵奪。

五、結語

對於歷代王朝而言，其最重要的使命之一便是將權力收歸中央。這種對權力的爭奪在歷史上屢見不鮮，有宋一朝同樣如此。為制衡宰相，從建國開始便將相權一分為三，軍政財權分別歸於樞密院、中書省以及三司分管，這種制度架構，減少了宋朝初期權相的出現，但同時，這種繁複而冗餘的機制，同樣造成了中央機構運行的緩慢和滯後。

有感於此，備受中書省掣肘的王安石，幾乎是以捨我其誰的態勢重新構建了一個獨立於中樞之外的新法改革核心，這便是制置三司條例司。

這一機構的設立，在最初的確對變法的推行起到了一定的積極作用，然而，這種機構的存在，卻也成為王安石君臣相互猜忌的肇因。更為重要的是，這種獨立於中央的機構，同時也為後世樹立了一個極其惡劣的典型，在這之後，蔡京、秦檜、韓侘胄、史彌遠等人，無不是參照這一前例，打造專屬於自己的“一言堂”。

條例司之後，講議司、修政局、機速房，無論其名稱為何，這些遊離於傳統官僚機構之外的決策機構，成為這些權相打壓異己、培養心腹的根據地，這種制度的異變，恐怕是其初創者王安石都未曾想到的。

參考文獻：

1、《宋史》

2、《續資治通鑑》

3、《南宋權相政治研究》

4、《王安石的“非常相權”與其後的異變》

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