社会政治经济的迅速发展导致利益日趋多元化，进而也催生许多矛盾与冲突。同时，随着依法治国的大步迈进，我国公民权利意识大幅提升，“民告官”大量涌现。
但不少民众却因缺乏法律知识或惮于行政机关的公权力，在面对行政纠纷时往往只将希望寄托于信访途径，在对信访处理结果不满意时，当事人才愿意通过行政诉讼的方式解决纠纷。
不少法院在处理相关案件时，仅根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（九）项之规定，认为行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围，从而驳回起诉。
但信访行为是否一律不可诉？判断其是否可诉的标准是什么？本文将对此展开探讨。
信访不只有一种类型？
《信访条例》第二条规定的“公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动”属于行政信访。此外，根据《信访条例》第十五条：
根据该规定，信访还包括人大及其常委会、法院、检察院受理的信访。本文研究范围仅为行政信访。
行政信访处理行为可诉吗？
当前，行政法学理上根据信访处理行为的性质和行为内容是否对信访人权利义务造成实际影响，将其分为程序性信访处理和实体性信访处理。
一、程序性信访处理不可诉
《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（九）项中提及的“登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为”以及《信访条例》第六条表述的“受理、交办、转送、承办、协调、督促”等行为皆是服务于信访实体处理行为的程序性行政行为，其本身对信访人的权利义务不会造成实际影响，故应属于程序性信访处理，且其不具有可诉性。
在邓世斌诉四川省卫生健康委员会不履行法定职责一案（（2019）最高法行申2825号）中，邓世斌通过省长信箱请求四川省卫生健康委员会调查四川省医学会的鉴定专家作虚假鉴定，请求四川省卫生健康委员会解答邓世斌对虚假鉴定报告书所提的七个方面的质疑。
四川省卫生健康委员会遂依据《信访条例》的规定将该事项转成都市卫计委办理，并将转办情况及办理结果告知邓世斌。
针对此行政行为，最高院认为，四川省卫生健康委员会的行为属于交办行为，该交办行为并未对其权利义务产生实际影响，依法不属于行政诉讼的受案范围，故驳回其再审申请。
二、什么情况下实体性信访处理可诉？
所谓“实体性信访处理”，即信访答复、信访复查意见和复核意见等对信访人的实体权利义务造成实际影响的具体行政行为。
一般情况下，如信访答复依据《信访条例》和原行政行为作出，则该信访答复仅仅是对原行政行为的重申、解释、说明，并未对信访人的实体权利义务造成实际影响，因此不可诉。
同样的，信访复查意见和复核意见的“维持”决定亦可解释为不改变信访答复依据的事实和法律以及处理结果，其内容依旧具有重复性，不会对信访人的实体权利义务造成实际影响，因此同样不可诉。
此观点在杨一民诉成都市政府其他行政纠纷案（《最高人民法院公报》2007年第10期）中得到认定：
相反，如果信访答复超越或修正原行政行为，或者信访复查意见以及复核意见改变信访答复的法律适用、事实认定或者处理结果，实质上是对信访事项作出的新的处理决定，为信访人平添了新的权利义务，因此其具有可诉性。
此观点在钟晓玲诉深圳市大鹏新区管理委员会行政确认一案（（2018）最高法行再53号）中得到认定：最高院认为，被诉公示行为对钟晓玲的权利义务已经产生实际影响，应属于人民法院行政诉讼的受案范围。
因此，如果信访事项办理意见没有对相对人的权利义务造成实际影响，如仅是答复“转由某某机关处理”“对某某建议、咨询的解释、说明”等，或者是复查意见、复核意见中只是重复下级行政机关先前处理意见的，未对当事人设定新的权利义务的，属于对当事人权利义务不产生实际影响的行政行为，则该信访事项办理意见不能成为诉讼对象。
反之，如该信访办理意见是“以信访答复之名行行政管理职权之实”，或信访答复意见、复核意见对当事人的权利义务作出了新的处理，则完全具备可诉具体行政行为的基本特征，即使是以信访形式进行答复，也应纳入行政诉讼受案范围，通过司法程序进行审查。
总而言之，程序性信访处理行为必然不可诉，而实体性信访处理行为的可诉性判断标准为其内容是否对信访人的实体权利义务产生影响。
行政机关处理信访事项时存在的两个问题及建议
一、信访处理不作为
实践中，行政机关存在很多信访处理不作为的情况，例如拒接信访电话、不接受当事人的书面信访，不回应当事人的信访诉求、超出办理期限仍未出具答复意见等。
此种情形属于行政不作为，具有可诉性。因此，行政机关在处理信访事项时，应本着积极负责的态度，对信访人作出及时答复。
二、信访处理乱作为
笔者在之前处理某合作社与某农牧局其他行政管理纠纷案时了解，因某合作社畜禽养殖场位于当地人饮水水源地，被当地政府划定为禁止养殖区域，需关闭或搬迁。
农牧局作为协助单位配合相关部门参与了对附属设施评估、测量的部分工作。此后合作社就拆除面积和安置补偿款金额问题向农牧局进行信访。
农牧局在自身并非拆除搬迁行为的实施主体及行政补偿行为的责任主体的情况下，未将该信访事项交办政府处理，而是亲自对该信访事项进行答复。
之后，信访人对农牧局的答复不服，向上一级农牧局提出复查，上一级农牧局亦在不具备主体责任的前提下，向合作社作出了复查意见。最后，合作社一纸诉状，将农牧局和上一级农牧局告上法庭。
本案中，尽管当地农牧局和上一级农牧局对信访人作出的答复意见和复查意见仅仅是对当地乡政府督促信访人拆除棚圈等部分设施、建筑物以及对附属设施评估、测量的过程及相关事实作出了解释、说明，并未创设新的权利义务，未对信访人的实体权利义务产生实际影响，但两级行政机关未厘清自身主体责任，对信访事项“来而不拒”，造成了自身涉诉的后果。
因此，信访工作机构收到信访事项后应当区分情况，转送有权处理的行政机关。被转送的行政机关应当根据自身的权力清单和法定职责，分清“该管”与“不该管”，遇到“该管”事项时，积极履职；遇到“不该管”事项时，也应本着维护信访人的合法权益，第一时间反馈信访工作机构将信访事项交办于有权处理的行政机关。
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