來源|21世紀經濟報道
記者|楊志錦
編輯|韓瑞芸
日前江蘇鹽城市一份《關於報送成本8%以上債務融資清退工作方案的通知》在市場流傳。文件稱，根據市政府主要領導3月20日在市打好防範化解重大金融風險攻堅戰指揮部全體（擴大）會議上講話要求，請各市屬企業迅速開展融資情況自查自糾工作，並制定成本8%以上融資清退工作方案，清退工作原則上要在今年年底前全部完成。
一位接近鹽城市國資委的人士確認了該文件的真實性。“存量要清退，增量融資成本也不允許超過8%。”該人士稱，“目前具體方案尚未確定”。
成本8%以上融資主要是信託、租賃等非標融資。當前由於貨幣寬鬆預期，市場利率已明顯走低，隔夜利率低於1%，城投債發行利率也走低。地方可能寄望於通過該舉措降低融資成本，比如通過發債置換原有的非標融資。
有市場人士分析稱，清退不等於強行、剛性的提前結束，要徵求債權人的同意。此外，具體的兌付和置換都將是企業行為，由企業自主協調。
根據鹽城政府網，3月20日下午，鹽城市市長主持召開全市打好防範化解重大金融風險攻堅戰指揮部全體（擴大）會議。會議要求，要繼續加強政府性債務、國有企業、大型企業和擔保圈債務、法人金融機構、股市、房地產、農村金融等重點領域風險化解，不斷提高城市信用水平。
鹽城的政府性債務廣為市場關注。預算報告顯示，截至2019 年末，全市地方政府債務餘額1177億，但該數據並未包含隱性債務。
預算報告稱，2019年全市全年化解隱性債務完成年度目標的127%。在全省率先建成債務監管平臺，接入債務單位500 多家、銀行機構44 家，實現了債務全口徑管理、全過程跟蹤、全方位監督，得到省市紀委監委充分肯定。
預算報告還披露，鹽城設立首期20億元市級債務風險化解週轉金，幫助國有企業及時償還到期債務。建立“清單式”管理制度，開展常態化提示預警，對隱性債務集中到期較多、償債任務較重、債務風險較大的地區，下發化債建議書、還款提示函、風險預警函、風險評級單等，壓實債務管控責任，全市政府性債務風險防範“閉環”管理體系初步建成。
多省2019年化債任務超額完成
多個省份完成了2019年隱性債務化解任務，甚至有的省份還超額完成，比如內蒙古完成年度化解任務的2.7倍。
這是省級地方政府通過政府工作報告或預算報告披露的相關情況。據記者梳理，截至3月25日，除延期召開地方兩會的雲南、四川外，其他省份都通過報告披露了隱性債務化解情況。
對於2020年的隱性債務形勢，一些省份認為個別市縣隱性債務負擔仍較重。當前受疫情影響，地方財政收入出現下降，地方政府隱性債務化解壓力上升。21世紀經濟報道記者瞭解到，2020年地方政府或通過隱性債務置換、處置資產等方式緩釋風險。
隨著隱性債務逐步化解，風險出現下降。-甘俊 攝
風險等級下降
根據相關定義，政府債務是指政府及其部門舉借，要用財政資金償還的債務。而隱性債務是指，地方政府在法定政府債務限額之外直接或者承諾以財政資金償還以及違規提供擔保等方式舉借的債務。這一區別反映在信息公開上則是，政府債務必須公開，但隱性債務可以不公開。
“隱性債務是相對顯性債務而言的，它不是一個法理概念，而是約定俗成的概念。地方政府發債公開了的就是顯性債務，未公開的就是隱性債務，所以隱性債務不是通過發債取得的，而是地方政府在限額之外取得的。”江浙地區某地市債務辦人士表示。
梳理來看，各地均未公佈隱性債務的規模，但將隱性債務管控作金融風險化解的內容披露。比如廣東在政府工作報告中表示，（2019年）防範化解金融風險成效顯著，非法集資、P2P網貸等風險整治紮實推進。堅決遏制隱性債務增量，順利完成年度存量化解任務，政府債務風險總體保持較低水平。
記者瞭解到，2018年8月，監管部門已完成了對隱性債務的統計。對於隱性債務的處理，監管提出兩大方向：一方面堅決遏制增量，另一方面積極穩妥化解存量。諸多地方公佈了隱性債務化解方案，大多要求在5-10年間將隱性債務化解完畢。
從各省披露的內容來看，各省的隱性債務管控呈現出零新增、（超額）完成化解任務的態勢。如新疆在政府工作報告中稱，2019年各級政府零違規舉債，隱性債務化解任務全面完成。山西、寧夏、內蒙古、湖南、吉林等省份表示，2019年化債任務超額完成。
一些省份披露了絕對化解規模或相對化解量。比如，西藏稱，政府隱性債務增量為零，存量化解120.8億元。又如，寧夏表示，督促指導各地各部門制定積極穩妥的化債措施，全區總體超額實現年度隱性債務化解目標，隱性債務餘額下降22%。
隨著隱性債務逐步化解，風險出現下降。湖北省稱，堅持“開前門、堵後門”，政府債務風險總體可控，隱性債務風險等級由橙色降為黃色。
在1月舉行的內蒙古自治區兩會上，內蒙古自治區主席布小林在作政府工作報告時說，2019年內蒙古完成隱性債務年度化解任務的270.7%。全區政府債務率可退出紅色風險等級。
前述江浙地區債務辦人士解釋稱，去年各地已建立了地方政府隱性債務風險等級評定製度，對各地隱性債務和法定限額內政府債務的風險情況進行評估，並將債務風險等級由高到低分為紅、橙、黃、綠幾個分線預警等級。
“風險等級下降，意味著隱性債務風險有所緩解。”該人士稱。
市縣也會做相關的風險等級評估。福建提出，啟動隱性債務風險等級通報制度，針對不同風險等級精準施策，特別是對列入債務風險紅色等級的少量市、縣（區），建立主要領導親自抓化債工作的機制，逐步降低債務風險指標。
置換或提速
提及2020年的財政金融運行的難題方面，隱性債務也是重要的關注點。比如，內蒙古財政廳在預算報告中提到，全區特別是旗縣存量債務規模較大，融資平臺公司轉型不到位，隱性債務風險不容忽視；河南稱，個別市縣政府隱性債務負擔較重，風險不容忽視。
提出這一判斷的時間點是在1月份，當時新冠肺炎疫情尚未爆發。後來新冠疫情爆發後，地方財政收入亦受到明顯影響。
財政部最新數據顯示，1-2月累計，全國一般公共預算收入35232億元，同比下降9.9%。其中，地方一般公共預算本級收入17990億元，同比下降8.6%。在財政收入下降的背景下，隱性債務償還壓力上升，部分地方寄希望於隱性債務置換緩釋風險。
“目前金融機構對隱性債務置換的興趣非常大。”中部省份某縣級城投人士稱，“今年上半年我們計劃發行公司債，去置換存量部分被認定為隱性債務的銀行貸款、非標。”
華東省份某地市城投公司負責人稱，今年3月初公司首筆隱性債務置換落地。公司從一家股份行獲得貸款5億，置換一家租賃公司的欠款。租賃貸款資金成本為6.2%，股份行貸款利率為5.8%，相當於置換後資金成本下降了0.4個百分點。
實際上，部分地方也將置換作為重要的緩釋風險的方式。如黑龍江財政廳表示，（2020年）將運用政府隱性債務風險化解週轉金和存量隱性債務置換、債務展期重組等政策，有效防控政府隱性債務風險。
“隱性債務置換要按照市場化、法制化的原則進行，要求置換的隱性債務對應具體項目且具有現金流。此外，置換後並不改變隱性債務餘額，只是還款期限拉長。” 前述江浙地區債務辦人士稱，“去年6月政策推動後，隱性債務置換才陸續開始，今年置換將貫穿全年，置換規模會有所增加。”
處置資產也被視為緩釋風險的方式之一。天津市財政局在預算報告中表示，（2020）堅決遏制隱性債務增量，積極盤活資源資產資金，依法合規運用市場化手段等方式多措並舉化解存量隱性債務，確保完成全年化債目標任務。
此前，21世紀經濟報道報道，3月初天津市推出來自19個國企集團的60戶國企混改項目，濱海農商銀行、天津信託等名列其中。分析認為，大規模的國有資產及權益轉讓、混改，一方面可提升國有資本回報率，另一方面可增加大量財政可用資金，用於償債等。
數據顯示，天津市2019年財政收入2410億元，同比增長14.4%。其中非稅收入776億元，增長61.2%。非稅收入增加主要是政府持有股權轉讓、圍填海處罰收入等增加較多。
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