新冠疫情對全球經濟衝擊超出預期，各國財政、貨幣政策頻頻加碼，中國加大宏觀政策力度的呼聲也高漲。
3月27日召開的中央政治局會議提出，要加大宏觀政策調節和實施力度，抓緊研究提出積極應對的一攬子宏觀政策措施。財政政策方面，會議明確“適當提高財政赤字率，發行特別國債，增加地方政府專項債券規模”。
對此，中國財政科學研究院院長劉尚希接受財新記者採訪並進行解讀。
中國財政科學研究院院長 劉尚希
劉尚希3月28日接受財新記者採訪時表示，當前要推出應對疫情衝擊的一攬子政策方案，主要用於救援企業、家庭和個人，激發數字化基礎設施等潛在需求，圍繞“人”來考慮投資效果，而不是按傳統“鐵公基”的思路，圍繞“物”去做文章，既要解決眼前問題，也要有利於長遠的高質量發展。
為支撐這些政策實施，劉尚希認為，要形成專門預算，將特別國債、地方專項債券以及應對疫情相關支出等資金列入，統籌使用，讓市場可以清晰地看到政策支持的力度和方向。考慮到實際使用中符合條件的專項債券項目不足、地方政府債務佔比較高等問題，當前不宜過分擴大專項債券規模，而是要讓特別國債發揮更大的作用，同時要大力調整財政支出結構，提高資金使用效率。
除了一攬子政策方案，他還呼籲加大改革力度，應以供給側結構性改革為主線，推出一攬子改革方案，政策措施和改革措施並舉，來加力引導預期、增強市場信心。
財新：此次新冠疫情發展和對經濟的衝擊已經超出預期，政治局會議稱國內外疫情防控和經濟形勢正在發生新的重大變化，中國當前面臨形勢如何？
劉尚希：現在面對的形勢已不是平常狀態，中國承受了兩次衝擊：第一次是國內疫情對供給、需求、物流、產業鏈、供應鏈的衝擊；現在是第二次，中國供應鏈、產業鏈已經嵌入全球體系，疫情在全球蔓延形成第二次衝擊，對供應鏈、產業鏈的損害已經開始，疫情時間越長，損害程度越深。初步判斷，這種衝擊短時間內難以結束，不是一兩個月就能結束的，可能持續到年底。在這種情況下，不能按傳統的宏觀調控思路來應對，而要開啟危機應對模式，有必要把風險估計得更充分些。
財新：開啟危機應對模式，具體怎麼做？積極財政政策發力方面，各方對提高赤字率呼聲較多。
劉尚希：財政政策上毫無疑問要提高赤字率。財政剛性支出多，地方財政困難，現在疫情又導致經濟下行，財政出現大幅減收，在收支缺口加大的情況下，毫無疑問要擴大財政赤字。而且擴大赤字不是一星半點，要比原來預期的大，要讓政府有足夠能力來應對當前疫情衝擊。
財新：在明確“適當提高財政赤字率”的同時，此次政治局會議還表示“發行特別國債和增加地方政府專項債券規模”，這二者哪個為主，各發揮什麼作用？
劉尚希：對特別國債和專項債券應該統盤考慮。這主要是因為，專項債券在實際使用中已經遇到很多困難，主要是地方找不到足夠的有現金流的項目，而且有現金流的項目也不必非讓政府去幹，交給市場就可以。現在，政府不能單兵作戰，而是要發揮帶動作用，因此當前不宜過分擴大專項債券規模，一味擴大專項債券規模會擠出民間投資。應該把指標騰出來，統籌考慮發行特別國債。與專項債券是地方政府加槓桿不同，特別國債由中央政府發行，效果會更好，也有利於控制債務風險，改變地方政府債務佔比持續升高的現狀。
提高赤字率、發行特別國債和增加專項債券要統一安排，形成一攬子預算方案，在預算上跟其他方面的支出分開，採用專門預算的形式，擺在明處。目前各部門出臺的疫情應對政策太分散，相關支出也分散在各個預算科目裡，公眾感覺不到政府使了多大勁，往哪些方向使勁。專門預算是一個統籌的整體方案，有利於引導預期，激發市場信心。而且，形成專門預算安排也有利於協調和評估各項政策措施，加強部門之間的協同性，提高政府資金的有效性。
這有點類似2008年金融危機時推出的“4萬億”方案，當時方案就明確了錢花到那裡，為期多長時間，中央、地方各拿多少錢，很清晰透明，大家一下子知道政府下一步要幹什麼。例如美國推出的2萬億美元的救援方案，也是一攬子預算安排，不是零零散散的資金保障。
財新：除了特別國債和專項債券，專門預算還有其他資金來源嗎？
劉尚希：專門預算的資金來源主要是發行特別國債、新增的地方專項債券，原來預算安排中的部分資金也可以放進來，例如原有的基建投資、抗擊疫情等相關資金。
建立專門預算還有一個重要前提條件，就是要大力調整原有財政支出結構。赤字水平和支出結構的調整力度是直接相關的。如果支出結構調整力度大，發債的規模就可以小一些；如果各部門既得利益都動不了，還是按原有支出結構執行，肯定是不合時宜的。要對財政支出結構的存量做出調整，擠出一部分錢放在專門預算裡，甚至原有的預算穩定調節基金也可能放進來。支出責任上，應更多由中央財政承擔，當下的地方財政已經非常困難，無力承擔新的支出責任。
財新：專門預算對應的一攬子計劃主要涉及在哪些方面？市場對基建加碼有一定預期，是否要出臺新一輪基建刺激？
劉尚希：一攬子政策主要體現在兩方面：一是對企業、家庭和個人的救援。對企業就是保存量、保資金鍊、保就業崗位，避免企業大面積倒閉。隨著國外疫情的衝擊，外向型企業訂單急劇收縮，一些原材料、關鍵性零部件主要依賴國外的企業，供應鏈也可能出現問題，即使有工人也不能滿負荷生產甚至停產，失業會增加。再加上部分勞動者為避免感染而自願失業，對他們的基本生活要兜底。同時，還要加大對失業、待業人群的勞動技能培訓，積累人力資本積累，讓他們未來能成為更優質的勞動力，為以後的高質量發展打下基礎，一舉多得。讓人力資本上一個臺階，比“鐵公基”為代表的傳統基建變得更加重要，當前應該放在首位。中國產品質量、服務質量難以提高，一個重要原因就是工人、員工培訓不夠，技能勞動力短缺。激勵企業、社會組織、學校加入進來，實行全方位的針對性培訓，正是時機。
二是要激發出一些新的潛在需求。比如經濟數字化、社會數字化、管理數字化、智慧城市、智慧政府，是未來發展基本趨勢，通過一攬子政策措施，把這些需求激發出來。可以藉機大力加強政府數字化建設，從根本上改革政府運行模式，既符合放管服改革方向，也可以大大提升政府能力，做到更為精準、科學、智能的監管。在這個過程中，政府需要大量購買儀器、設備、服務、軟件等，對數字經濟、數字產業等相關行業、企業形成拉動。
數字化基礎設施包括兩方面，除了最近談的比較多的5G、大數據、人工智能等新基建，還包括利用數字技術讓傳統基礎設施升級，比如智能交通、智能電網等傳統城市公共設施升級，也會帶來很多需求。
此外，此次疫情暴露出的公共衛生短板，也需要進一步加強，增加教育、醫療等城市公共設施投入。尤其是常住人口較多的中心城市、城市群，應為非戶籍人口提供平等的公共服務，通過專門預算中央可以承擔部分籌資責任，大力促進農民工在城鎮落戶。這方面的投資遲早要搞，晚搞不如早搞。
需要強調的是，一攬子政策方案都是圍繞“人”來考慮投資效果，而不是按傳統“鐵公基”的思路，圍繞“物”去做文章。這一類投資都要跟著人走，基於人口城鎮化流動趨勢，既要解決眼前問題，也要有利於長遠的高質量發展，而不是簡單的鋪新攤子。
財新：一攬子計劃裡似乎沒有包括市場期待較高的新減稅降費措施。
劉尚希：當前應對疫情，不宜過多采用減稅措施。應對措施要看政策效果，目前減稅空間已經越來越小，需要救援的企業都停擺了、虧損了，沒有營業收入，沒有稅基，再談減稅就是空頭支票。應當明確，現在的政策性質上是救援政策和對沖政策，而不是刺激政策和逆週期調節。
對已出臺的疫情定向減稅政策，考慮到地方財政已經十分困難，應該由中央財政承擔，而不是繼續按照央地收入劃分比例來分擔，地方很難承擔，最終還是需要中央通過轉移支付的方式補給地方。
財新：目前市場信心不足，一攬子政策方案能夠提振市場信心嗎？
劉尚希： 一攬子政策方案和專門預算，可以讓市場知道政府發力的程度和方向，有利於引導預期，激發市場信心。但現在光有政策不夠，改革方案也要跟上。
改革方案不僅是針對全局、解決長遠問題，更能引導預期，解決眼前問題。儘管改革是一步步實現的，但只要改革方案端出來，就可以起到引導預期、增強信心的作用。市場預期不是看一年兩年，投資至少要看三五年，創新要看更長時間。從歷史經驗也可以看到這一效果，推出重大改革措施，市場信心就大大增強。
此次政治局會議特別提到深化供給側結構性改革，應以此為主線，推出一攬子改革方案，政策措施和改革措施並舉。
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