“又說要取消保證金了，這都說了多少年了？就沒實現過”
“可以理解嘛，這種牽涉甚廣的歷史性難題，要徹底解決是需要時間的”
去年7月，住建部發布《關於加快推進實施工程擔保制度的指導意見（徵求意見稿）》，宣告“擬全面推行工程保函替代保證金制度”，提出“到2020年，各類保證金的保函替代率提升30%”。
消息一經發出，建築市場上一片叫好的聲音，以“保證金真的要再見了”、“保函時代來臨”等為題的文章一篇接一篇的發佈，輿論普遍看好保函即將全面取代保證金。然而後續的發展卻好像並沒有如大家所願。
就在“徵求意見稿”發出時隔一年之後，今年6月，住建部、發改委、人社部等6部門聯合發佈了《關於加快推進房屋建築和市政基礎設施工程實行工程擔保制度的指導意見》。
與“徵求意見稿”相比，《指導意見》的適用範圍從“工程領域”調整為了“房屋建築和市政基礎設施工程”，將“到2020年，各類保證金的保函替代率提升30%”的指導要求變為了“到2020年，各類保證金的保函替代率明顯提升”。
很明顯的可以看出，正式發佈的《指導意見》取消了部分要求、縮小了適用範圍、降低了要求標準，比起徵求意見稿的“高標準，嚴要求”，指導意見顯得更加的務實。
就目前看來：國家有在持續完善工程擔保法律體系、推動以“工程保函”替代“工程保證金”制度，但目前建築市場上仍普遍使用的是“工程保證金”，
“工程保函”的普及使用還有很長的一段路要走。一、工程保證金這一“頑疾”，得治
“工程保證金”，可以說是工程領域的頑疾之一。
在建工領域，一直存在著種類繁多的保證金，比如：投標保證金、履約保證金、政府採購招標保證金、對外勞務合同風險處置備用金等等，不同的地區還可能存在不同的規定。
這些保證金往往都需要施工單位以現金的形式進行繳納、預扣，佔用了企業大量的流動資金。
以部分保證金規定為例，工資保證金：工程造價的1.5%-3%、對外勞務合同風險處置備用金：不低於300萬元、履約保證金：不得超過中標合同金額的10%......
要以現金的形式給到上游公司高額的保證金，又常常會面臨保證金遲遲無法收回的情況。可以說，中小建企苦“保證金”久矣。
雖然國家考慮到實際情況取消了多項建工領域的保證金，只保留了投標保證金、履約保證金、工程質量保證金、農民工工資保證金這四類保證金，但保留下來的這四類保證金依然會佔用企業大量的流動資金，佔用比例高達項目合同總額的15%以上，且佔用週期較長，不利於企業發展。
對建築業而言，建企良性發展才能帶動整個行業的發展方向不跑偏。“保證金”這一大建企發展的阻礙，始終需要解決。在這樣的情況下，“建設工程保證擔保”就成為了破局的關鍵。
二、“工程擔保”推行不暢，是多方面原因造成的
關於工程擔保，定義上是這樣說的：擔保人應工程合同一方的要求向另一方做出書面承諾，保證在擔保人無法完成其與權利人簽訂的合同中規定的義務時，擔保人將代為履約或做出其他形式的補償。
這裡的擔保人可以是銀行、擔保公司、保險公司，也可以是其他金融機構、商業團體、同業。目前來說，我國工程擔保市場最大的保證人主體是銀行。
在建築領域，工程擔保一直是工程建設管理中重要的風險管理措施。在國際建築領域已有百年曆史的的工程擔保制度，在國內也經歷了近二十年的發展。
但就是這個已被世界上許多國家證明為能有效制約與規範建築市場的重要機制，在我國卻沒有得到很好的推行。
有專家針對工程擔保制度在我國推行不順的問題進行了調研，發現問題主要出在：
1）工程擔保缺乏法律支撐，擔保制度發展受限
在工程擔保制度發展較成熟的國家，工程擔保通常都有強力的法律支撐，例如美國的《米勒法案》和日本的《建築業法》。雖然我國有頒佈《建築法》、《擔保法》、《合同法》等法律法規，但總體來看，我國工程擔保制度依然缺乏完善有力的法律支持，發展受限。
2）保證人市場監管不足，擔保公司發展畸形
作為工程擔保保證人，比起銀行，專業擔保公司更有利於發揮工程擔保的作用。但因為我國對工程擔保公司缺乏統一的准入及後期管理，使得國內目前現存的擔保公司良莠不齊。為了迎合市場需求，許多地區還存在大量不合法的擔保機構為市場提供“廉價保函”，嚴重擾亂了工程擔保市場。
3）工程擔保運作不規範，索賠困難
由於缺乏規範化管理，我國的工程擔保在運作中出現了溝通困難（銀行保函不統一）、行業競爭不規範（擔保費率不規範）以及擔保索賠困難等一系列問題。
由於沒有統一、規範的工程擔保索賠程序，索賠時往往因為對索賠方式、索賠時限、索賠流程等沒有明確的規定，造成索賠時間長、難度大等問題。因而在各擔保試點中，擔保代償案例寥寥無幾，部分地區幾年來甚至根本沒有。
4）建企擔保意識薄弱，對工程擔保的主觀需求不強
國內很多企業認識不到工程擔保的重要性，認為工程擔保只是為領取施工許可證而不得已辦理的一個前期手續，只會增加工程建設成本，缺少實際意義，從而主觀上就缺少對工程擔保的需求，因此實際工程中出現了大量中途撤保、提前簽訂免責協議以及“廉價保函”等現象。
造成此種現象的原因：一是由於建築市場過度的競爭以及業主的優勢地位，使工程中墊資承包和工程款拖欠問題普遍存在，業主對承包商已有充分的限制手段，因此履約擔保對於業主來說顯得有些多此一舉。
二是由於目前工程擔保與反擔保大多表現為支票、銀行匯款等現金形式，增加了承包商的資金壓力，導致了承包商的排斥心理。因此，業主和承包商均缺少對工程擔保的需求。
三、重點推動投標擔保發展，“工程擔保”推行要慢慢來
為了推動“工程擔保制度”在我國的落地發展，也為了儘快實現用“工程保函”替代“工程保證金”。2019年6月，住建部聯合5大部門發佈了《關於加快推進房屋建築和市政基礎設施工程實行工程擔保制度的指導意見》。
劃重點：
整體來看，此次的《指導意見》依舊以推動投標擔保、履約擔保、工程質量擔保、農民工工資支付擔保與工程款支付擔保這五類工程擔保發展為主，只是在具體內容中有所側重。
明顯的，推行投標擔保制度將會是短期內工程擔保市場的發展重點；其次便是履約擔保與工程款支付擔保，因為這二者之間存在著對立又並行的擔保關係，將同樣得到較快的發展。而對於工程質量擔保與農民工工資支付擔保，《指導意見》更多的是完善其在《徵求意見稿》內容基礎上的擔保應用。
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對未履約的公司僅僅只是記入信用記錄，仍然沒有相應的處罰措施；對於建立怎樣的行業規範，如何建立行業規範仍沒有明確；對於潛在的風險仍然沒有預案加以防範......
《指導意見》的發佈，雖然在一定程度上能夠改善建工領域的保證金問題，卻仍然離實現“工程保函全面取代保證金”仍然存在較大的差距。
可以想見，建工領域的保證金制度還會存在蠻長的一段時間。
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