在線教育作為互聯網和傳統教育融合產生的新業態，其行業結構、服務模式、構成要素、教學產品等都發生了巨大變化。在線教育治理既是線下教育培訓機構治理的線上延伸，又與線下治理有著明顯的區別，是政府、社會、行業所面臨的全新課題。相關政府部門堅持規範與促進並重，在2019年發佈一系列重磅政策文件，為構建協同治理體系、促進行業規範發展奠定了基礎。以政策文件演進歷程為背景，可用協同治理、精準治理、長效治理三大關鍵詞概括2019年在線教育行業治理經驗和成效。
關鍵詞一：協同治理
在線教育經歷了近20年的繁榮發展，初步形成了今天的協同治理局面，這一過程並非一蹴而就，而是經歷了單一監管、“九龍治水”的長期努力探索。
單一監管。早在2000年，教育部針對當時新興的現代遠程教育和教育信息服務，發佈了第一份國家層面的在線教育政策文件——《教育網站和網校暫行管理辦法》。文件將教育網站定義為向上網用戶提供教學和其他有關教育公共信息服務的機構，教育網校是指進行各級各類學歷學位教育或者通過培訓頒發各種證書的教育網站。從定義可見當年在線教育服務形式和內容相對單一，在線教育產業處於早期發展狀態，因此承擔行業管理和規範職責任務的只有教育部。
“九龍治水”。2016年，國務院決定取消教育網站和網校行政審批事項。這16年中，以互聯網為代表的新一輪科技革命和產業變革，推動在線教育的業態模式發生了翻天覆地的變化，原有的管理辦法和單一部門監管已無法滿足在線教育發展需要。2017年，在舊文件失效、新措施未出這一過渡窗口期，教育部印發通知，針對網站網校監管要求相關教育行政部門配合網信、工信、公安等部門，做好違法違規查處工作。這是在針對在線教育行業監管的國家政策文件中，首次明確多部門合作的行業監管模式。但由於是教育部單一部門發文，只是對教育行政部門作出“配合”的要求，並沒有明確具體部門的牽頭主抓職責，在線教育實質上處於“九龍治水”、缺少統籌的監管局面。
協同治理。2018年8月，國務院辦公廳發佈《關於規範校外培訓機構發展的意見》，要求網信、文化、工業和信息化、廣電部門在各自職責範圍內配合教育部門做好線上教育監管工作。這是在國家層面首次用廣義的“線上教育”替代狹義的“教育網站網校”，首次直接明確在線監管部門包括教育、網信、文化、工信、廣電，也是首次間接明確教育部門是線上教育治理的牽頭部門。2019年7月，《關於規範校外線上培訓的實施意見》印發，要求“在當地黨委和政府的領導下建立教育部門牽頭、有關部門參與的工作機制”。這是國家層面發佈的第一個專門針對校外線上培訓的規範性文件，涉及教育部、網信辦、工信部、公安部、廣電總局、“掃黃打非”辦六部門，首次直接明確了教育部的牽頭職責。2019年9月，《關於引導規範教育移動互聯網應用有序健康發展的意見》印發，要求“教育行政部門牽頭負責教育移動應用治理工作”。這是國家層面發佈的首個全面規範教育App的政策文件，覆蓋了各學段和各類教育App，涉及教育部、網信辦、工信部、公安部、民政部、市場監管總局、新聞出版署、“掃黃打非”辦八部門，再次明確教育行政部門對教育移動應用治理的牽頭職責。在地方層面，至少有19個地區發佈了規範校外線上培訓工作方案，有力地推動線上培訓治理落地實施。政府體系內部“縱向聯動、橫向協作”的在線教育協同治理格局基本形成。
關鍵詞二：精準治理
2019年在線教育治理的關鍵在於抓準治理對象、圈定治理內容、構建治理模式，這三點共同構建了在線教育精準治理的三大支柱。
治理對象。當前，在線教育治理主要圍繞機構治理和產品治理兩條線展開。其中，機構治理對象明確為“面向中小學生、利用互聯網技術實施學科類校外線上培訓活動”的機構，服務對象為各類公辦、民辦小學、初中、高中學生，培訓學科為語文、數學、英語、物理、化學、政治、歷史、地理、生物科目，服務形式為線上培訓；產品治理對象為“以教職工、學生、家長為主要用戶，以教育、學習為主要應用場景，服務於學校教學與管理、學生學習與生活以及家校互動等方面的互聯網移動應用”，服務對象是“教職工、學生、家長”，服務功能不僅是學習類移動應用，還包括管理類、生活類、家校互動類互聯網移動應用。與機構治理相比，產品治理所涉及的範圍更廣，是全口徑治理。
治理內容。機構治理從內容健康、時長適宜、師資合格、信息安全、經營規範五個方面做出了要求。其中，教學內容要符合黨的教育方針和立德樹人要求，體現素質教育導向，不得違法違規、違背公序良俗，不得超綱超標。時長適宜部分對課程時長、課程間隔、培訓時段、結束時間做了具體要求，還強調平臺應具備護眼功能和家長監管功能。信息安全要求落實相關法律法規和制度規範要求，開展培訓對象信息認證，做好隱私保護和數據安全防護。經營規範對收費標準、收費公示、資金安全、合同公平合理等方面做出要求。產品治理包括備案、內容、數據、安全四個方面。其中，備案部分要求應用提供者應具備ICP備案（電信業務經營許可）、等級保護定級備案、等級測評報告。內容部分要求嚴格遵守法律法規，符合黨的教育方針，建立信息審核制度，聘用具有資質資歷的培訓教師和外籍人員。數據部分要求開展用戶信息身份認證，信息收集應遵循合法、正當、必要的原則，不得非法洩露個人信息。網絡安全部分要求落實網絡安全等級保護制度、加強應用程序上架審核、鼓勵開展安全認證監測。
治理模式。機構治理和產品治理都注重從黑白名單、行業自律、督導評估等方面開展監管。機構治理強調企業資質資格，包括經營範圍、議事決策機制、資金管理辦法、師資力量、技術保障措施等內容。產品治理強調產品採用和應用過程，要求遵循“強制的不商業、商業的不強制”，即作為教學、管理工具要求統一使用的教育App不得向學生及家長收取任何費用，不得植入商業廣告和遊戲；推薦使用的教育App應當遵循自願原則，不得與教學管理行為綁定，不得與學分、成績和評優掛鉤。產品治理還要求教育行政部門、學校須經集體決策方可採用教育移動應用，其中中小學學習類應用還要進一步落實“雙審核”制度。
關鍵詞三：長效治理
2019年，在線教育治理充分圍繞在線教育新興業態特點，立足長遠、兼顧當下，以包容審慎為原則，以功能定位為核心，以治促並舉為手段，推動在線教育長效治理。
包容審慎。在線教育監管堅持包容審慎的原則。允許和鼓勵各類市場主體積極探索實踐在線教育新業態、新模式。以“短期靠專項行動，中期靠制度建設，長期靠提高質量”為導向，重點做好事中事後監管，在堅決遏制違法違規亂象的同時，不搞一刀切、急剎車。
功能定位。作為信息技術和傳統教育深度融合的時代產物，在線教育行業雖然出現了一些問題，但其正向地位和作用得到了政府的充分關注和肯定。例如，相關文件指出，在線教育是“運用互聯網、人工智能等現代信息技術進行教與學互動的新型教育方式，是教育服務的重要組成部分”，發展在線教育對於構建網絡化、數字化、個性化、終身化的教育體系，對於建設“人人皆學、處處能學、時時可學”的學習型社會具有積極作用；教育移動應用在提高教學效率和管理水平、滿足學生個性化學習需求和興趣發展、優化師生體驗等方面發揮了積極作用。
治促並舉。國家有關部門在給予在線教育客觀定位的基礎上，著力構建長效治理機制，積極促進在線教育發展。例如，教育部等十一部門聯合印發《關於促進在線教育健康發展的指導意見》，指出要通過暢通糾紛處理和多方協調機制、發揮外部監督作用、創新管理服務方式、強化實時監測和風險預警、加強部門協調和區域協同、強化行業自律等多種手段和方式構建多元管理服務格局。同時，該指導意見與國務院辦公廳印發的《關於促進平臺經濟規範健康發展的指導意見》、發改委等七部門聯合印發的《關於促進“互聯網+社會服務”發展的意見》等相關文件一起，共同打出促進在線教育發展“組合拳”，包括滿足多樣化教育需求、推動線上線下教育融通、培育優質在線教育資源、促進以市場化手段優化資源配置、支持社會資本進入在線教育培訓新興服務領域、落實財政支持政策、加強知識產權保護等多項舉措。
（作者單位：北京教育科學研究院信息中心）
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