一般而言，國家治理分為常態治理和非常態治理兩種類型。常態治理就是我們通常所說的日常狀態下的治理，按照憲法和法律的規定運轉國家機構，行使國家權力。非常態治理則是在緊急狀態下，可實施特定的制度和特殊的管制，以應對突發公共事件。這些權力在常態時期是處於休眠狀態的。一般而言，啟動緊急狀態需要有四個方面的條件：突發的、不可預見和不確定;直接威脅或影響人們的生命或生活;政府必須承擔責任;政府必須立即響應，常態運行難以應對。應該說，常態治理是非常態治理的基礎，而如今對非常態治理體系和治理能力的認識還處於不斷探索的過程中，其中最為關鍵的是決策體系和決策能力建設。
從國際趨勢來看，非常態治理體系包括國家風險評估、危機管理、應急管理三個相互交叉但關注點又不同的決策框架。風險的基本含義是可能性與後果相乘，可能性是事件出現的概率，後果則是事件所造成的各類直接或間接影響。由於現代技術高速發展，人員流動性增強，當代社會被描繪成風險社會。在當下，我國政治、經濟、社會、生態環境、健康、技術、國家安全等領域都呈現出高風險的趨勢。2019年1月中央舉辦省部級主要領導幹部堅持底線思維著力防範化解重大風險專題研討班，對重大風險的戰略主動戰、風險防範機制、風險應對策略作出了全方位、一體化的部署。風險評估本質上是戰略決策範疇，是對未來中期長期風險演變趨勢的研判，其核心是對風險暴露的趨勢進行判斷和評估，從而勾畫出風險領域的分佈。近年曾有知名國際組織對全球20個國家面臨的風險進行全面評估，即全災種的風險評估，如自然災害、全球氣候變暖、公共衛生、金融、網絡安全、恐怖主義、工業事件、國家安全、移民等。全災種的風險評估以五年為週期，不斷進行更新，以建立非常態治理的宏觀戰略框架。危機管理可簡單地分為危機前、危機中、危機後三個階段。危機發生前側重於早期預警體系的建設，危機應對過程中則側重於快速決策、建立起“防火牆”和“隔離帶”，危機結束後則需注重反饋和經驗學習。因此，危機發生前預警體系的完善與國家風險評估具有密切相關性。根據世界銀行對氣象服務預警體系的測算，早期預警的投入能夠帶來10倍的收益。可以說，預警是危機戰略管理的基礎，也是各類突發事件應急預案的核心要素。應急管理是以突發事件發生後啟動應急按鍵為標誌，進而進入緊急狀態，屬於危機應對的階段。危機過後的經驗總結與管理體系的完善等，為應對下一次危機做好準備。簡單地說，非常態治理的決策體系是由宏觀戰略上的風險評估、危機戰略規劃和應急準備、突發事件響應三個層次構成的，在時間鏈條上形成清晰的前後遞進、逐步推進的關係。
提升非常態治理水平，需在完善決策體系的過程中注重提高領導幹部的決策能力。決策能力通常意義上包括三個方面的含義，即價值或意識、技能的熟練程度、專業知識。在宏觀戰略層面，應該說目前我國對風險評估的重視程度還有待加強，今後需加強各級政府尤其是領導幹部群體的風險意識或價值取向，以進一步提高宏觀決策能力。另外，對關鍵類型的危機進行戰略規劃和應急準備，需要領導幹部具備一定的專業知識，而不能僅僅依賴於專業部門和專家的貢獻，這也是有效提升非常態治理決策能力的重要一環。突發事件響應水平是對非常態治理決策能力水平進行評估的重要標準，因為戰略意識和專業知識等都集中體現在應急決策過程中，體現領導幹部對其基本職責的熟練程度，如目標和方向、分工與協作、決策與執行、激勵與懲罰等。在常態治理狀態下，應急決策能力不足並不會顯現出來，但在應急狀態下，時間是最為寶貴的資源，建立“防火牆”和“隔離帶”的決策需要在短時間內完成，是否具有戰略意識與專業知識就成為影響決策能力的關鍵。
當前，我國非常態治理面臨著許多新的挑戰，推進非常態治理的決策體系和決策能力建設迫在眉睫。為此，可從以下幾方面重點著力。
第一，在“十四五”期間，地方政府尤其是35個大中城市應進行全災種的風險評估，對一些關鍵風險如城市運行安全、公共衛生、自然災害、基礎設施等進行可能性及其影響評估，形成非常態治理決策的宏觀戰略框架。
第二，對影響巨大的關鍵性風險可啟動專項規劃，如傳染病、極端氣候氣象災害、安全生產、城市基礎設施、網絡安全等，著力完善危機應對規劃和應對預案，把非常態治理決策的戰略目標轉化為行動方案。
第三，對各級領導幹部開展提高非常態治理決策能力的各類培訓，以提高基本領導能力和專業知識以及應急知識儲備。其中，應重點提高三個方面的能力：一是決策執行一體化的能力，在保障決策科學有效的同時，加強決策的落地執行。二是再組織化的能力。再組織化的核心是多部門多地區的聯防聯控，加強各級政府各部門的協同，迅速動員社會和市場力量，保障各類秩序和組織體系的正常運轉。三是信息管理能力。隨著現代信息技術的發展和社會透明度的提升，地方政府不僅應提供真實可靠的災害信息，還需進行意義建構，通過專家的解說和判斷為民眾提供專業知識，普及科學常識，解釋難點和困惑，以緩解社會焦慮。應急狀態下信息管理方面的決策顯得尤為重要，它將直接影響決策執行一體化和再組織化方面決策目標的達成。
除此之外，加強非常態治理的決策體系和決策能力建設還需制定和完善相關的法律法規和制度，以彌補這方面空白，做到有法可依、有制可循。
審核：段利軍
來源：《學習時報》2020年4月6日第5版
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