徐南南
加拿大英属哥伦比亚大学 博士研究生
大概从2014年前后开始，规划界就提出了存量规划的概念，认为我们的规划和城市发展要从扩大城市建设用地面积转向在既有城市空间里做深做细。五年过去，尽管许多城市确实做了许多功能修补和城市设计的工作，改善了既有城市空间的环境，但是从整体上看，我国城市并没有停止扩张，我们依然处在一个做增量规划的时代。
这从国有土地出让的面积上就能看得出来。近五年来，国有土地出让量非但没有减少，反而不断增加。仅以40个一二线城市的住宅用地出让面积看，从2015年的16045公顷一路增加到2019年的25475公顷。这些新增的住宅用地恐怕多数是新增建设用地，极少一部分是盘活存量。那时候呼吁的存量规划时代，似乎尚未开始。
为什么存量规划时代还没到来？一方面是我国城市化率依然继续增长，许多城市特别是大中城市仍然有人口流入、用地需求高涨的基本面。这些合理的城市用地需求必须得到保障，城市扩张是城市化、工业化发展的大势所趋。而另一方面看，我们确实还有许多制度性的壁垒阻碍着城市里的存量闲置土地得到利用。
3月30日中共中央国务院发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》（下称“意见”），就促进土地这一生产要素的市场化配置提出许多新的思路，如果这些思路转变为实际的政策，将有助于打破阻碍存量闲置土地得到利用的若干制度性壁垒。
现在城市里的存量闲置土地主要有三种情况，一是城市化区域内的乡镇企业、城中村等破碎零星的集体所有土地；二是随产业升级而产生的工业用地弃用闲置；三是由国有企业等单位使用的其他国有土地。“意见”就这三种情形分别提出了一些新思路。
首先是关于集体经营性建设用地入市。这是十八届三中全会就提出的举措，在去年通过的《土地管理法》中已经上升为法律。但是法律的施行有赖于实施条例等具体政策文件，所以为了推动其落地，要求制定“一条例一意见”，即《土地管理法实施条例》和《农村集体经营性建设用地入市指导意见》。目前就《实施条例》征求意见稿看，似乎集体土地入市仅限于商业和工业用地，集体所有住宅用地好像并没有放开。
另外，集体土地入市有个很重要的问题，就是增值收益分配。所谓“入市”，实际上是把不能交易的集体土地使用权“变”成了可以交易的土地使用权，这个“变”的结果就是土地的价值提升了。而之所以能变，表面上看是因为政府的规划批准，并走完了法定程序，实质上是因为政府提供了让该土地能够发挥城市功能所必须的基础设施和公共服务。即便直接为地块服务的道路、水电气热等设施是由农民集体经济组织提供的，这块土地的城市化利用也增加了整个城市基础设施和公共服务的压力。因此，政府应当从土地增值中获取一部分收益，用于改善城市的基础设施和公共服务。
假如政府不能从集体土地入市中分得一部分收益，却仍然要提供相应的基础设施和公共服务，就不得不从国有土地出让等其他途径来补贴这部分成本。从原理上看，这等于是让全体市民来补贴该出让土地的农民集体，显失公平。从实践上看，更让城市政府没有动力去推动这部分集体土地入市。以往所有关于集体土地入市的文件都没有涉及这个问题，在此次“意见”中是第一次提及。
其次，关于工业用地。2016年国土部联合多部委发的文《关于扩大国有土地有偿使用范围的意见（国土资规〔2016〕20号）》提出以允许租赁、先租后让、弹性年期出让、作价出资（入股）等方式供应工业用地，这次“意见”继续强调了这一思路。本来，我国国有土地有偿使用制度就包括“出租、出让、作价出资（入股）”三种方式，只不过在1990年代时出租和作价入股被限制使用了，因为这两种操作有失透明且无法让城市政府一下取得城市建设所需的多年土地收益。
工业（产业）用地采用多种方式供应，符合土地利用的实际需要。产业土地利用本来就有使用时间不确定的情形，一个厂子来了，批出一块地，也许干三五年还挣钱，干到10年就亏损了。如果按照工业用地50年来出让，势必出现工厂停产、土地转租的情况。一个园区如果有很多用地都转租了，这个地方工业用地的价格就无法由政府来调节，出现产业运行地租成本上升的情况。作为地方政府来考虑，留住制造业等产业是最重要的，因为他们贡献了绝大部分的税收。政府为了留住他们，千方百计要降低地租等生产成本。政府只有把产业用地牢牢掌控在手里，不让“二房东”控制工业用地的租金价格，才能够实现降低地租、留住企业、稳住税收的目的。
第三是盘活一般的存量用地。“意见”提出了两个新思路，一是“研究完善促进盘活存量建设用地的税费制度”，二是“深入推进建设用地整理”。现在，在利用存量建设用地上，没有多少税费优惠，反倒因为存量用地产权关系复杂，利用成本很高。相反，弃置不用土地没有什么经济负担。按照法律的精神，土地出让后两年未开发就能无偿收回，但是“开发”很难去界定。用地单位可能就搭一个工棚慢慢干，龟速开发十年，和闲置也没什么区别，政府却不能无偿收回。此外，还有许多土地闲置、工程烂尾是因为复杂的民事纠纷导致的。由此看来，政府应当在促成土地的开发利用上做出一些努力。
“建设用地整理”恐怕是“意见”在土地方面的最大亮点。在耕地保护方面，土地整理早已有之。其道理就是通过整理耕地里的田埂、高差、零星空地等，推动耕地整块化和便利机耕作业，扩大可耕种面积。而建设用地整理，顾名思义，也是要把城市里的零星未利用地、犬牙交错的宗地、断头路等整理出来，拆除、还建一部分建筑物，再腾出可以利用的土地来出让、上市，覆盖整理的成本。类似于日本的“土地区划整理”（land readjustment）和我国台湾地区的“市地重划”。
其实我国一直施行的城乡建设用地增减挂钩政策就是一种建设用地整理。政府征收农民集体所有的建设用地，一部分用来做城市开发，一部分还建为农民住宅和集体经济组织产业用地。这样，可以实现不使用耕地占用指标而“腾出”城市建设用地。同时，农村原有的不适应城市土地利用的宗地形态也被改变，实现城市面貌的整体性。但是，这一政策主要适用于城乡结合部的城市增量空间，增的是城市建设用地，减的是农村建设用地。而盘活城市存量用地，就要“增高效利用的城市建设用地，减低效利用的城市建设用地”，这也是“建设用地整理”的题中应有之义。
以上就是对“意见”的解读，期待这一意见给我们的城市存量土地开发带来崭新的政策环境。
作者：徐南南，加拿大不列颠哥伦比亚大学城市规划专业博士研究生，《国际城市规划》加拿大站联络员
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