个别网友在看过我上次那篇《谈谈中山市三旧改造政策的一个误区》后，留言说希望多分析一些政策里面的问题。毕竟对于大部分老百姓来说，政策读起来也是相当绕口。其实对于政策的理解，无论是民间或者是开发商、咨询机构甚至某些政府工作人员，都有出入。今天就谈谈旧村居改造，一些容易被我们忽视或者误解的问题。
我这里提到的旧村居，是指政策所定义的旧城镇、旧村庄。以下个人理解如有错漏，请各位指出。
一、谁来申报？
《中山市旧城镇全面改造实施细则》第十二条规定：按照实施方式，旧城镇改造的申报主体按照以下方式确定：
（一）权利人自行改造的项目，由权利人申报，涉及多个权利人的，由其部分权利人委托单一市场主体申报；或者根据需要，由镇区组织相关符合规定的主体申报；
（二）政府主导改造的项目，由镇区“三旧”办申报。
《中山市旧村庄全面改造实施细则》第十条 按照上述实施方式，旧村庄改造的申报主体可以按以下方式确定：
（一）对集体经济组织自行改造的，由该集体经济组织申报；通过公开选择市场主体进行合作改造的，在确定市场主体前，也应当由该集体经济组织申报。
（二）对政府主导改造的，由镇区“三旧”办申报。
也就是说，凡是政府主导招拍挂供地的项目，都由镇区三旧办申报。
而非政府主导的类型，根据旧城镇和旧村庄区分申报主体。
旧城镇改造，申报主体既可以是权利人本身，也可以是权利人委托的市场主体（一般为开发商），亦可以是政府组织符合规定的主体申报。这里“符合规定”的词语有点含糊。
而旧村庄改造，权利人自行改造的，前期也是由集体经济组织申报。
事实上，旧城镇与旧村庄改造非但申报主体有区别，连后续的很多流程环节也有区别。
所以，区分确定申报主体的最关键一点就是，这个项目，到底是属于旧村庄还是属于旧城镇？ （事实上，旧城镇与旧村庄改造非但申报主体有区别，连后续的很多流程环节也不一样。）
这是一个比较核心的问题，从逻辑上来说，要先确定改造类别，才能确定后续的申报主体类型，以及后续的流程。特别是像中山市土地情况如此特别的城市，很多旧村居里既有国有土地也有集体土地。那就必须要前期进行一个全面的基础数据调查，才能弄清楚所改造的区域到底是属于旧城镇还是旧村庄。而如果集体土地和国有土地的比例都比较高时，该如何认定呢？是走旧城镇改造的流程呢还是旧村庄改造的流程？还是两个都走？这可能需要今后政策进行细化。
二、村（社区）意愿调查是不是过了2/3人数同意便达标？
这个应该是在普通老百姓当中误解比较深的一点。
《中山市旧城镇全面改造实施细则》第十三条 通过签订搬迁补偿协议实施改造的，申报主体应当先行开展改造意愿调查，达到以下条件：
（一）改造项目范围内用地为单一权利人的，取得该权利人同意；属于共有的取得全体权利人同意；建筑物区分所有权的，经专有部分占建筑物总面积2/3以上的权利人且占总人数2/3以上的权利人同意；
（二）改造项目范围内用地包含多个权属地块的，符合改造意愿条件地块总面积占比应当不小于2/3；
（三）涉及集体用地的，应当按照《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定经该集体经济组织表决同意。
《中山市旧村庄全面改造实施细则》第十二条 申报改造项目前，申报主体应当开展改造意愿调查，达到以下条件：
（一）改造项目所在的集体经济组织，经该集体经济组织按规定表决同意；
（二）改造项目内集体土地上盖建筑物权利人中，取得2/3以上的权利人同意；
（三）如改造项目内存在国有土地权利人的，也应当取得占国有土地总面积2/3以上的权利人且总人数2/3以上的权利人同意。
引用的原文里部分次要问题我就不细说。针对旧村庄旧城镇，解释一下。
一、凡是涉及集体土地的，都需要经集体经济组织表决同意。同时，需要地上建筑物的权利人当中2/3人同意。也就是说，对大部分涉及集体土地的村居全面改造，既要看集体组织表决情况，也要看地上建筑物的权利人的同意率。
而实际上按照法律程序，无论村民代表会议或村民大会，表决通过不一定就符合2/3地上建筑物权利人同意率。反之亦然。
二、凡是涉及国有土地的，都需要获得至少占国有土地面积2/3的权利人同意。这个也是老百姓普遍误解比较大的。也就是说，全面改造涉及的国有土地部分，意愿调查不是以人多人少作为通过标准？而是土地面积，谁的土地多谁的投票权重就大。
举个例子，如下图。一片共90亩的国有旧居民区，共有90名土地使用人。同意改造的有60人，不同意改造的有30人。那是不是说因为达到了2/3或以上所以意愿调查通过了呢？不一定。这个例子里，60人只占了30亩面积的土地使用权，30人却占了60亩的土地使用权。也就是同意的人的土地面积未达到2/3。
事实上，中山的土地状况并不像深圳和广州或者珠海那样简单。在中山的旧村居连片区域，除了旧小区那类，很难有均匀的都是国有土地或者都是集体土地的旧村居，往往都是互相掺杂的。也就是可能需要进行多种意愿调查，且同时符合要求才能最终确定意愿调查结果。实操中甚至会遇到比所有权更为复杂的问题，特别是镇区。没有本土土地工作经验的人很难全面性地预判这方面的问题。政府应该首先对片区进行深入的基础数据摸底调查，再决定下一步该如何开展工作。
最后简单补充一点就是，很多旧村居的集体土地使用证或者国有土地使用证都是手画图，前期意愿调查涉及国有部分核查土地面积时这部分如果实测与土地证有出入，按道理还需要国土相关部门根据规定来确认。也有一类没办证的，需要根据国土资源有关办法确认其土地所有权与使用权，但确认的行政权力并不在区镇政府。
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