最高法判例：強行帶離行為的合法性審查

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☑ 裁判要點

1.強行帶離行為的法定職權。職權法定原則是行政法的基本原則，行政機關依照法律規定獨立行使職權並承擔相應的法律責任。對於有多個行政主體實施或參加的行政行為，在確定適格被告時，要根據作出行政行為的行政主體是否具有法定職權、在行政行為中的參與程度和具體分工、有無接受委託或指令等情形，結合相關實體法律規範進行綜合判定。根據《中華人民共和國人民警察法》第八條的規定，公安機關有對違反治安管理行為進行處理的法定職責，人民警察有權對嚴重危害社會治安秩序或者威脅公共安全的人員實施強行帶離等措施。

2.強行帶離行為的法定程序。根據《公安機關辦理行政案件程序規定》（2012年修訂）第四十二條的規定，公安機關辦理行政案件時，可以依法對違法嫌疑人採取保護性約束措施、繼續盤問、強制傳喚、強制檢測、拘留審查、限制活動範圍等強制措施。第四十四條則規定，情況緊急，當場實施行政強制措施的，辦案人民警察應當在二十四小時內依法向其所屬的公安機關負責人報告，並補辦批准手續；當場實施限制公民人身自由的行政強制措施的，辦案人民警察應當在返回單位後立即報告，並補辦批准手續。第四十五條規定，為維護社會秩序，人民警察對有違法嫌疑的人員，經表明執法身份後，可以當場盤問、檢查；對當場盤問、檢查後，不能排除其違法嫌疑，依法可以適用繼續盤問的，可以將其帶至公安機關，經公安派出所負責人批准，對其繼續盤問；繼續盤問的時限一般為十二小時。

3.強行帶離拆遷現場的合法性審查。本案中，在岳陽市政府組織對江流公司的強拆行為時，白石嶺公安分局具有在現場維持秩序並依法採取相應強制措施的法定職權。岳陽市政府在強拆前做出”白石嶺公安分局負責現場維護秩序”的工作佈置，亦符合職權法定原則，且現有在案證據不能證實岳陽市政府對白石嶺公安分局下達過強行帶離的具體指令。根據”誰行為，誰為被告；行為者，能為處分”的法定主體原則，本案中被訴的強行帶離行為的適格被告是白石嶺公安分局，而非岳陽市政府。在岳陽市政府對江流公司實施強制拆除過程中，由於陳霞在現場阻止強拆行為進行，白石嶺公安分局為維護社會治安秩序，將陳霞強行帶離現場至該局辦案區域進行調查詢問。白石嶺公安分局對陳霞的詢問時間不違反相關法律法規的限制，亦未對陳霞採取其他限制人身自由的強制方式。但白石嶺公安分局實施上述強制措施，並未提交證據證明其在事後補辦批准手續。白石嶺公安分局對陳霞的強行帶離行為雖未超出必要限度，但是違反法定程序，應當確認違法。

☑ 裁判文書　

中華人民共和國最高人民法院

行 政 判 決 書

（2019）最高法行再31號

再審申請人（一審被告、二審上訴人）湖南省岳陽市人民政府。住所地：湖南省岳陽市金鶚中路235號。

法定代表人李愛武，市長。

委託代理人賴諺輝，湖南省岳陽市人民政府法制辦公室工作人員。

委託代理人曹珊，湖南省岳陽市經濟技術開發區法制辦公室工作人員。

被申請人（一審原告、二審上訴人）陳霞。

委託代理人彭健，系陳霞之夫。

委託代理人許尚禮。

一審被告、二審上訴人湖南省岳陽市公安局白石嶺分局。住所地：湖南省岳陽市經濟技術開發區白石嶺南路。

法定代表人江東紅，局長。

委託代理人謝紅，湖南省岳陽市公安局白石嶺分局法制大隊長。

委託代理人李斌輝，湖南碧灝律師事務所律師。

再審申請人湖南省岳陽市人民政府（以下簡稱岳陽市政府）因被申請人陳霞訴該府及一審被告、二審上訴人湖南省岳陽市公安局白石嶺分局（以下簡稱白石嶺公安分局）行政強制及行政賠償一案，不服湖南省高級人民法院於2018年1月2日作出的（2017）湘行終722號行政判決，向本院申請再審。本院於2018年9月10日立案受理本案，並於2018年12月19日作出（2018）最高法行申8057號行政裁定，提審本案。2019年2月22日，本院編立提審案號，依法組成合議庭並於2019年5月21日下午在本院第一巡回法庭第二法庭進行公開開庭審理。再審申請人岳陽市政府的委託代理人賴諺輝、曹珊，被申請人陳霞的委託代理人彭健、許尚禮，一審被告、二審上訴人白石嶺公安分局的委託代理人謝紅、李斌輝，均到庭參加訴訟。案件現已審理終結。

湖南省岳陽市中級人民法院一審查明，因京港澳高速公路岳陽收費站車道改擴建項目的需要，湖南省人民政府以（2014）政國土字第1887號《農用地轉用、土地徵收審批單》批准岳陽市國土資源局徵收岳陽經濟技術開發區xx鄉x村、斗篷村、龍鳳嘴村、新合村部分集體土地的申請。隨後岳陽市政府、岳陽市國土資源局據此開展相關的土地徵收工作。2014年10月21日，岳陽市政府發佈嶽土公字（2014）07號《徵收土地公告》；2014年12月4日，岳陽市國土資源局發佈嶽國土徵補（2014）01號《徵收補償安置方案公告》。岳陽市江流農業科技開發有限公司（以下簡稱江流公司）自2006年起在xx鄉xx村租賃土地及魚塘用於葡萄種植及休閒垂釣經營，租賃期限20年。其部分葡萄園、魚池、水泥坪地、生產輔助用房及零星樹木在拆遷紅線範圍內，系本次徵地應當拆除的對象。

2015年3月12日，岳陽收費站車道改擴建項目指揮部（以下簡稱指揮部）根據徵地過程中與各村村委會、村民代表及其他被拆遷對象開會討論的結果，委託湖南公眾資產評估有限公司對《岳陽市集體土地徵收與房屋拆遷安置辦法》名錄外的拆遷項目進行了資產評估，岳陽市國土資源局適用湘政函（2014）113號《湖南省人民政府關於的批覆》進行核算並累加前述評估結論，核定江流公司地上附著物拆遷補償款總計1029145元。此後岳陽市國土資源局與江流公司法定代表人彭健進行多次協商溝通，因彭健堅持要求對徵收紅線外的建築及經營設施予以一併補償，雙方未能達成一致意見。2015年6月11日，指揮部通知彭健領款未果後將款項提存於xx鄉xx村村委會；2015年8月6日，岳陽市國土資源局對江流公司進行了騰地告知；2015年8月24日，岳陽市國土資源局對江流公司做出嶽國土資騰字（2015）第K01號《限期騰地決定書》，要求江流公司在5日內騰出土地。江流公司不服向湖南省國土資源廳申請行政複議。複議期間，岳陽市政府於2015年9月30日組織相關工作人員現場施工，強行拆除江流公司位於車道改擴建項目紅線範圍內的生產輔助用房、零星樹木、水泥坪地、葡萄園內種植葡萄的設施設備等。陳霞對於岳陽市政府組織實施的強拆行為不服，在現場阻止強拆行為進行，白石嶺公安分局對於陳霞採取了強制帶離現場的行政強制行為。在帶離陳霞過程中，雙方產生了糾扭，但均未採取暴力方式。之後陳霞被帶至白石嶺公安分局辦公區域調查，陳霞至次日12時15分離開。陳霞認為岳陽市政府、白石嶺公安分局實施的行政強制行為違法並要求賠償損失未果，於2016年9月18日，陳霞提起行政訴訟，請求確認岳陽市政府、白石嶺公安分局於2015年9月30日對其實施的行政強制行為違法；由岳陽市政府、白石嶺公安分局賠償陳霞60242.3元。

另查明，江流公司因要求確認岳陽市政府、白石嶺公安分局於2015年9月30日作出的行政強制行為違法並申請行政賠償，於2016年6月14日向岳陽市中級人民法院提起行政訴訟，該案經過二審終審，確認岳陽市政府於2015年9月30日強制拆除江流公司部分葡萄園、釣魚池和停車場的行政行為違法。

湖南省岳陽市中級人民法院（2016）湘06行初73號行政判決認為，該爭議的焦點為：一、陳霞的起訴是否超過法定期限；二、陳霞的主體身份是否適格；三、白石嶺公安分局的主體身份是否適格；四、岳陽市政府與白石嶺公安分局對陳霞實施的行政強制行為是否違法；五、賠償責任的承擔主體；六、賠償數額如何認定。

關於起訴期限問題。該案具體行政行為作出時，被告未告知原告起訴期限，起訴期限應從公民知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為內容之日起最長不得超過二年。陳霞起訴在被訴行政行為發生之日起二年以內，未超過起訴期限。岳陽市政府與白石嶺公安分局關於起訴期限的抗辯不能成立。關於陳霞的主體身份問題。陳霞雖不是強制拆除的對象，但其是強制帶離現場行政強制措施的相對人，其與針對其實施的行政行為之間有法律上的利害關係，現陳霞依法對該行為的合法性提起訴訟，主體適格。岳陽市政府以陳霞不是被強拆主體為由認為陳霞不是本案適格主體的理由不能成立。

關於白石嶺公安分局主體身份問題。在對江流公司部分設施設備強行拆除過程中，白石嶺公安分局履行現場維護秩序的職責雖然是接受岳陽市政府指令，但在此過程中，白石嶺公安分局以確保現場秩序為由，強制將陳霞帶離現場的行政行為也應當受到監督。現陳霞認為該項行政強制措施違法並提起行政訴訟，白石嶺公安分局作為具體實施該行為的行政機關，系本案適格被告。該局關於其不是本案適格被告的抗辯理由不能成立。

關於岳陽市政府與白石嶺公安分局對陳霞實施的行政強制行為的合法性，此次強制拆除行為已經湖南省高級人民法院（2016）湘行終1460號行政判決終審確認為違法。白石嶺公安分局為保障現場秩序，將陳霞強制帶離現場的行為系該局執行岳陽市政府指令的行為，因該項指令被確認違法，導致強制帶離行為也構成違法。陳霞主張岳陽市政府與白石嶺公安分局實施的行政強制行為違法的理由成立。

關於賠償責任的承擔主體。本案中，雖然對陳霞具體實施強制帶離行為的是白石嶺公安分局，但該局作出的強制帶離行為是為執行上級部門岳陽市政府的指令，所採取的行政強制行為的法律後果應當由對其發佈指令的岳陽市政府負責。

關於賠償數額的認定。陳霞被限制人身自由一天，每日賠償金按照國家上年度職工日平均工資計算，其應獲賠242.3元。對於陳霞主張精神損害賠償金的請求，因精神損害賠償金的獲賠標準應是違法行政行為對行政相對人的精神造成嚴重損害後果，本案行政行為違法程度未達到上述標準，對於陳霞的該項訴訟請求，不予支持。

綜上，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第二款第一項、第七十六條，《中華人民共和國國家賠償法》第二條第一款、第三條第一項、第三十三條，《最高人民法院關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十一條、第五十六條第四項的規定，判決確認岳陽市政府、白石嶺公安分局於2015年9月30日對陳霞實施的行政強制措施違法；由岳陽市政府於判決生效後十日內賠償陳霞242.3元；駁回陳霞的其他訴訟請求。陳霞、岳陽市政府、白石嶺公安分局均不服一審判決，提起上訴。

湖南省高級人民法院二審另查明，2015年9月30日，岳陽市政府召開會議，要求當日下午對涉案項目進行強制施工，其中要求岳陽市交通局負責現場指揮，白石嶺公安分局負責維護現場秩序，康王鄉政府負責做好思想勸導和維穩工作，施工單位負責強制施工。

湖南省高級人民法院（2017）湘行終722號行政判決認為，2015年9月30日，岳陽市政府在組織實施涉案強制拆除行為時，通知了多個單位參與，該各被通知參加單位按照岳陽市政府的指令，在該強制拆除行動過程中所實施的相關行為的法律後果，依法應由岳陽市政府承擔。因此，白石嶺公安分局不是本案的適格被告，陳霞對白石嶺公安分局的起訴，依法應予駁回。

岳陽市政府組織實施的涉案行政強制拆除行為，包括對被徵收項目的強制和對拒不離場留守人員的人身強制兩個方面。陳霞因該行政強制拆除行為受到人身損害而提起訴訟，一審法院依法受理後，經審理認為該行政強制拆除行為中的人身強制行為違法，並就此進行裁判，處理得當。岳陽市政府上訴稱陳霞所訴的行政行為為行政強制拆除行為，一審判決確認強制帶離行為違法屬於判非所訴，其不是本案適格被告的上訴理由，不能成立。

涉案強制拆除行為已被人民法院生效判決確認違法，因岳陽市政府違法組織實施該強制拆除行為，白石嶺公安分局按照岳陽市政府的違法指令將陳霞強行帶離現場的人身強制行為亦違法，依法應當承擔相應的行政賠償責任。陳霞被限制人身自由一天，一審按每日賠償金按照國家上年度職工日平均工資計算，判決岳陽市政府賠償陳霞242.3元，並無不當。《中華人民共和國國家賠償法》第三十五條規定：”有本法條或者第十七條規定情形之一，致人精神損害的，應當在侵權行為影響的範圍內，為受害人消除影響，恢復名譽，賠禮道歉；造成嚴重後果的，應當支付相應的精神損害撫慰金。”本案中，因陳霞沒有提供證據證明涉案強制拆除行為致使其精神損害並造成嚴重後果，故陳霞請求岳陽市政府對其進行精神損害賠償的訴求，沒有事實和法律依據。

綜上所述，陳霞、岳陽市政府的上訴理由不能成立，不予支持；白石嶺公安分局的上訴理由部分成立，對其成立部分，予以支持。一審認定事實清楚，但部分法律適用錯誤，部分處理結果不當，依法應予糾正。依照《最高人民法院關於適用若干問題的解釋》第三條第一款第三項，《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一、二項的規定，判決駁回陳霞對白石嶺公安分局的起訴；維持湖南省岳陽市中級人民法院（2016）湘06行初73號行政判決的第二、三項；變更湖南省岳陽市中級人民法院（2016）湘06行初73號行政判決的第一項為：確認岳陽市政府於2015年9月30日對陳霞實施的行政強制行為違法。

岳陽市政府申請再審稱：1.強制拆除與人身強制屬於不同的行政行為，該府組織實施的強制拆除行為僅限於對被徵收項目的強制拆除行為，不包括對拒不離場留守人員的人身強制。岳陽市政府並未指令白石嶺公安分局實施強制帶離行為，其行為系依法定職權作出。即使存在指令，也是指令其維護現場秩序。故岳陽市政府並非行政強制帶離行為的實施主體和責任主體，並非本案的適格被告。白石嶺公安分局以自己的名義實施強制帶離行為，由此產生的法律責任應由其獨立承擔。2.一、二審判決對於損害結果部分，認定事實不清。陳霞並未提供相關證據證明強行帶離行為對其造成損失，一、二審判決該府賠償陳霞242.3元無事實根據。綜上，請求撤銷二審判決，駁回陳霞對岳陽市政府的起訴。

陳霞答辯稱，因案涉徵收補償未到位，江流公司拒不騰地訴求正當、合理、合法。岳陽市政府徵收過程不合法，動用公安民警採取暴力方式強制徵地拆除，造成嚴重後果，應當承擔法律責任和賠償責任，並追究相關負責人的責任。根據《中華人民共和國國家賠償法》第三十四條第一項的規定，造成身體傷害的，應當賠償因誤工減少的收入，減少的收入每日的賠償金按照國家上年度職工日平均工資計算，最高額為國家上年度職工年平均工資的五倍。一、二審認定陳霞誤工費均為242.3元，按照最高額5倍計算應為1211.5元，請求法院另行調整增加誤工費969.2元。綜上，請求法院查明事實真相，依法裁判。

白石嶺公安分局陳述稱，該局並未實際參與、實施岳陽市政府主導的拆遷工作，二審判決事實認定清楚，適用法律正確。從《情況說明》的內容來看，白石嶺公安分局系應上級單位岳陽市政府的要求在強拆當天負責派員到現場維護秩序，屬於履行法定職責的行為。行政相對人在現場阻工，白石嶺公安分局出於依法履職的必要對其實施強制帶離行為，帶離過程中並未與對方發生暴力衝突，亦未違法使用武器、警械，沒有超過執法的必要限度，行政相對人並未因該局的強制帶離行為受到損害。二審已查明系岳陽市政府主導的強制拆除行為違法，由強拆行為引發的相關行為被認定違法，應當由岳陽市政府承擔相應法律責任，白石嶺公安分局不應承擔強拆行為所導致的法律後果。請求維持二審判決。

本院另查明，根據白石嶺公安分局詢問筆錄顯示，陳霞於2015年9月30日18時20分至19時35分在白石嶺公安分局執法辦案區接受詢問，並於9月30日19時40分簽字確認離開，於2015年10月1日11時10分至12時15分在白石嶺公安分局執法辦案區接受詢問。

再查明，江流公司訴岳陽市政府、白石嶺公安分局行政強制及行政賠償一案，湖南省高級人民法院於2017年3月14日作出（2016）湘行終1460號行政判決。該判決載明經一、二審法院審理查明的事實包括：”岳陽市政府於2015年9月30日組織相關工作人員現場施工強行拆除了江流公司位於車道改擴建項目紅線範圍內的生產輔助用房、零星樹木、水泥坪地、葡萄園內種植葡萄的設施設備等，強拆過程中還造成江流公司飼養的部分土雞遺失。當日，白石嶺公安分局一直在現場維護秩序，未具體實施強拆行為。”一、二審均認為白石嶺公安分局在強拆當天派員到現場維護秩序是其履行法定職責的行為，不是強拆的實施主體，江流公司主張白石嶺公安分局應當承擔法律責任的理由不能成立，判決駁回要求確認白石嶺公安分局強拆行為違法及賠償的訴訟請求。

本院認為，結合當事人在一、二審及再審過程中的訴辯意見，本案爭議的焦點問題主要有三，一是本案的適格被告如何確定；二是對陳霞的強行帶離行為是否合法；三是陳霞的賠償請求應否支持，賠償數額應如何計算。

一、關於本案的適格被告問題

《中華人民共和國行政訴訟法》第二十六條第一款規定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出行政行為的行政機關是被告。職權法定原則是行政法的基本原則，行政機關依照法律規定獨立行使職權並承擔相應的法律責任。對於有多個行政主體實施或參加的行政行為，在確定適格被告時，要根據作出行政行為的行政主體是否具有法定職權、在行政行為中的參與程度和具體分工、有無接受委託或指令等情形，結合相關實體法律規範進行綜合判定。《中華人民共和國治安管理處罰法》第七條第一款規定，國務院公安部門負責全國的治安管理工作，縣級以上地方各級人民政府公安機關負責本行政區域內的治安管理工作。《中華人民共和國人民警察法》第八條規定，公安機關的人民警察對嚴重危害社會治安秩序或者威脅公共安全的人員，可以強行帶離現場、依法予以拘留或者採取法律規定的其他措施。也就是說，公安機關有對違反治安管理行為進行處理的法定職責，人民警察有權對嚴重危害社會治安秩序或者威脅公共安全的人員實施強行帶離等措施。

陳霞起訴要求確認岳陽市政府、白石嶺公安分局於2015年9月30日對陳霞實施的行政強制行為違法，實質上是要求確認行政機關對拒不離場留守人員實施的強行帶離行為違法。本案中，江流公司位於白石嶺公安分局轄區範圍內，在岳陽市政府組織對江流公司的強拆行為時，白石嶺公安分局具有在現場維持秩序並依法採取相應強制措施的法定職權。岳陽市政府在強拆前做出”白石嶺公安分局負責現場維護秩序”的工作佈置，亦符合職權法定原則，且現有在案證據不能證實岳陽市政府對白石嶺公安分局下達過強行帶離的具體指令。根據”誰行為，誰為被告；行為者，能為處分”的法定主體原則，本案中被訴的強行帶離行為的適格被告是白石嶺公安分局，而非岳陽市政府。一審關於將被徵收人強制帶離現場的行為系白石嶺公安分局執行岳陽市政府指令的行為的認定，缺乏事實根據，認定事實不清，應予糾正。二審則認為岳陽市政府組織實施的行政強制拆除行為包括對被徵收項目的強制和對拒不離場留守人員的人身強制兩個方面，亦屬適用法律錯誤、認定事實不清，本院予以糾正。雖然已有生效判決確認岳陽市政府於2015年9月30日實施的強制拆除行為違法，但一、二審沒有結合本案被訴帶離行為的職權依據、事實根據和程序要件等進行合法性全面審查，而是簡單依據另案的違法事實認定白石嶺公安分局實施了強行帶離行為且該行為亦屬違法，缺乏事實根據和法律依據，本院一併予以指正。

二、關於被訴強行帶離行為的合法性問題

根據《中華人民共和國人民警察法》第八條的規定，人民警察有權對嚴重危害社會治安秩序或者威脅公共安全的人員實施強行帶離等措施。根據《公安機關辦理行政案件程序規定》（2012年修訂）第四十二條的規定，公安機關辦理行政案件時，可以依法對違法嫌疑人採取保護性約束措施、繼續盤問、強制傳喚、強制檢測、拘留審查、限制活動範圍等強制措施。第四十四條則規定，情況緊急，當場實施行政強制措施的，辦案人民警察應當在二十四小時內依法向其所屬的公安機關負責人報告，並補辦批准手續；當場實施限制公民人身自由的行政強制措施的，辦案人民警察應當在返回單位後立即報告，並補辦批准手續。第四十五條規定，為維護社會秩序，人民警察對有違法嫌疑的人員，經表明執法身份後，可以當場盤問、檢查；對當場盤問、檢查後，不能排除其違法嫌疑，依法可以適用繼續盤問的，可以將其帶至公安機關，經公安派出所負責人批准，對其繼續盤問；繼續盤問的時限一般為十二小時。

本案中，在岳陽市政府對江流公司實施強制拆除過程中，由於陳霞在現場阻止強拆行為進行，白石嶺公安分局為維護社會治安秩序，將陳霞強行帶離現場至該局辦案區域進行調查詢問。白石嶺公安分局對陳霞的詢問時間不違反相關法律法規的限制，亦未對陳霞採取其他限制人身自由的強制方式。

三、關於賠償請求應否支持及賠償數額如何計算問題

《中華人民共和國國家賠償法》第二條第一款規定，國家機關和國家機關工作人員行使職權，有本法規定的侵犯公民、法人和其他組織合法權益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償的權利。《中華人民共和國行政訴訟法》第三十八條第二款規定，在行政賠償、補償的案件中，原告應當對行政行為造成的損害提供證據；因被告的原因導致原告無法舉證的，由被告承擔舉證責任。

白石嶺公安分局的強行帶離行為違法，因違法行為對陳霞造成的損害應予依法賠償。但是在本案中，陳霞並未提交證據證明白石嶺公安分局在行政強制過程中對其造成了損害，因此陳霞的賠償請求缺乏事實根據。

綜上，岳陽市政府的再審申請符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第三、四項規定的情形。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條、《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十九條、第一百二十二條之規定，判決如下：

一、撤銷湖南省高級人民法院（2017）湘行終722號行政判決；

二、撤銷湖南省岳陽市中級人民法院（2016）湘06行初73號行政判決；

三、駁回陳霞對湖南省岳陽市人民政府的起訴；

四、確認湖南省岳陽市公安局白石嶺分局於2015年9月30日對陳霞實施的行政強制措施違法；

五、駁回陳霞的其他訴訟請求。

一、二審案件受理費共100元，由湖南省岳陽市公安局白石嶺分局負擔。

本判決為終審判決。

審 判 長　熊俊勇

審 判 員　楊志華

審 判 員　劉艾濤

二〇一九年六月二十日

法官助理 胡　榮

書 記 員　李　京

關鍵字: 政府 熊俊勇 違法