中國農村土地制度的合理性探微
一個組織的制度分析範式
錢文榮，鄭淋議
一、引言
中國農村土地集體所有制的合理性問題，一直是國內外學者關注的焦點。眾所周知，無論是橫向比較，還是從歷史縱深來看，在一個合法政體內，實行農地集體所有制並取得較高的農業成就的國家或地區實屬少見。儘管不少發達國家的實踐已經表明，農地私有制是一套具有較高效率的制度安排，甚至也有不少學者認為，中國未來的農地制度改革走向也應當是私有化，但是，中國為什麼沒有采取土地私有制而是實行以集體所有和家庭承包為內核的集體所有制呢?究其原因，代表性的觀點主要聚焦於以下三個方面:一是國家意識形態或社會主義性質的本質規定性，集體所有是社會主義的內在要求，關乎中國共產黨的執政基礎，必須長期堅持；二是人多地少的國情約束，在當前農村社會保障體系不健全的情況下，家庭承包的農地制度內含社會保障功能，具有生存依據屬性，而且在相當長的時期內這套制度可為工業化和城鎮化的有序推進提供緩衝的制度空間；三是農地私有化可能導致土地兼併和貧富兩極分化，進而引發社會動盪，中國的歷史發展也已證明，在農地產權市場不完善的情況下，農地私有化需要慎重考慮。
一套制度得以長期維持必有其內在因素，以上觀點分別從集體所有和家庭承包的優勢以及農地私有的弊端等宏觀視角肯定了當前中國農地制度的合理性，很有參考價值。不過，仍然存在以下討論空間:第一，有必要對中國農地制度的兩大內核——集體所有和家庭承包進行聯合性考察，梳理這套制度本身的合理成分；第二，制度變遷實質上是不同主體相互博弈以達到制度均衡的過程，除了國家層面的制度需求，更需關注集體和家庭等組織層面的現實需求。顯而易見，如果這套制度的供給僅僅是出自國家單方面的需求，那麼必定是難以長久的，而改革開放40年來，這套制度的長期存在、農民擁護以及經濟績效，對此已形成了強有力的正向回應。
中國特色社會主義事業取得重大成就的根本原因就是堅持了中國特色社會主義道路，中國經濟的高質量發展離不開道路自信、理論自信、制度自信和文化自信。中國堅持以集體所有和家庭承包為內核的農地制度，其緣由更應該從集體所有和家庭承包兩種制度安排本身來分析。有鑑於此，本文借鑑新制度經濟學的概念和工具，將集體和家庭兩種組織分別視作一種制度，嘗試從農村集體和農民家庭本身來探討中國特色農村土地制度的合理性，跳出農地制度非公即私的零和框架，進而平等地開展學術對話，以期增進中國改革經驗的總結和強化中國農地制度改革的反思。
二、理論基礎
(一)組織是否可以視為制度?
組織和制度是新制度經濟學中緊密相連的一對概念，新制度經濟學創始人North曾將制度定義為“人為設計的建構人類行為的約束，是一種遊戲規則”，而“組織是制度與那些受益於制度的人的集合”。與此相似，Schmoller一方面認為“制度是一組正式和非正式的規則及其執行安排”，另一方面，他也將組織劃分為正式組織和非正式組織，並與制度的概念交替使用。更有意思的是，Greif直接將組織視為制度的要素，他認為“制度是產生出行為規範的一系列社會要素系統，由組織和規則、信念、規範等共同構成”。那麼，究竟是組織本身就可以視為制度，還是制度經濟學家無意間將兩者混淆?事實上，在新制度經濟學發展演進的過程中，國內外許多學者都曾將組織當作制度來看待過，任何組織都是按照某種制度框架構造而成的，不同的組織形式體現不同的制度安排，新制度經濟學正在被廣泛地應用於產業組織制度研究。現代制度經濟學既討論制度，又討論組織，從一定意義上講，新組織經濟學也是新制度經濟學的組成部分。相較於組織而言，制度擁有更為寬泛的定義，制度不僅為行為主體和組織提供社會遊戲規則，而且可以為組織的存在提供構造模式和結構框架，這或許是不少學者將組織視為制度的重要原因。
(二)組織如何進行制度分析?
制度本質上是一套經由社會選擇決定和實施的機制，筆者認為並非所有的組織都屬於制度的範疇，將組織視為制度必須契合制度本身的經典定義和體現制度的基礎功能。大致來看，組織的制度分析需遵循兩個必要的程序:第一，制度是一系列正式和非正式規則及其實施機制的結合，正式規則或正式制度多由政治創建，而非正式制度則主要從文化中部分地繼承，組織的制度分析首先需要分析組織是否兼具非正式制度或正式制度的特徵，如果不具有制度的特徵，則很難有理由認為組織具有制度的意涵。第二，根據科斯定理，只要交易費用存在，制度就會發生作用，制度的設立就是為了減少交易的成本，組織的制度分析就是要進一步分析組織是如何減少交易成本或創造制度績效的。顯然，如果不能降低交易成本，則這種組織的存在也是沒有必要的，制度分析也缺乏價值。值得說明的是，交易費用和交易成本是同一概念，屬於與生產成本對應的範疇，本文將兩者混合使用。盧現祥等援引阿羅和張五常的定義指出，交易費用實質上是經濟制度的運行費用，即所謂的制度成本，具體包括制度的確立或制定成本、制度的運轉或實施成本、制度的監督和維護成本等整套制度的運行成本，也包括信息成本、談判成本、產權界定和產權控制的成本、監督成本和制度結構變化的其他成本。
三、集體，作為一種制度
中國的農村集體內含豐富的制度意涵，一方面，它經由正式制度的創建，獲得法律上的認可；另一方面，它延續著歷史的傳承，獲得社會上的認同。農村集體的正式制度表徵散見於《中華人民共和國憲法》第8條、《中華人民共和國民法通則》第74條、《中華人民共和國村民委員會自治法》第8條、《中華人民共和國土地管理法》第10條和《中華人民共和國農村土地承包法》第5條等規定。相較之下，非正式制度在農村集體中的體現則內生於農村集體的形成過程，聚焦於自然村落的本質特徵和集體化時期的制度遺產。
(一)集體:組織規模及其制度績效
在戶籍與土地相互鎖定的情況下，“集體”不僅是農民集體的人口集合(農民集體)，也是地理意義上的空間範圍(農村集體)。事實上，中國的農村集體長期表徵為客觀存在的自然村落。在幾千年的歷史長河中，中國古代的地方政治制度安排呈現“皇權不下縣”、縣下“無為而治”的治理格局。在傳統中國社會，以血緣、地緣為紐帶的自然村落構成了農村基層秩序的地域基礎，依靠鄉紳鄉賢和宗族長老等建立在地域和人戶管理基礎上的自治組織成為理解傳統中國基層社會秩序的關鍵。制度文化的歷史慣性決定了城鄉社會轉型時期大部分農村集體本質上仍然是鄉土社會，是建立在差序格局基礎上的熟人社會，世代共生共存的習俗、習慣等非正式制度構成了鄉村治理的制度基礎。從這個意義上講，中國將集體所有作為農地制度的重要內核，實際上也是遵從了傳統的自然法序，將非正式制度通過法的規定顯化為正式制度。客觀地看，中國的農村集體實際上是長期形成的自然村落成員的集合，這與大部分村民小組構成土地的事實所有者的情況基本吻合，村民小組(原生產隊)事實上佔有了90%左右的農村土地。可以說，體現大部分自然村落的村民小組也是農村集體事實上的最優規模。
早在20世紀五六十年代，受制於國家發展戰略的目標導向以及國內國際環境惡化的約束條件，為完成從農業中提取剩餘以積累原始資本的歷史使命，農村組織形態在相當短的時期內完成了由互助組到初級社到高級社再到人民公社的更替，迅速形成了“生產隊—生產大隊—人民公社”的“三級所有”的制度安排。但經營核算單位到底應該放到哪一層級，直到1962年《農村人民公社工作條例修正草案》的出臺，才得以最終明確，即以生產隊為土地所有制的基礎。箇中邏輯如下:從交易對象的數量上講，若將經營核算單位放到人民公社層次，由於與政府打交道的組織數量進一步減少，外部交易成本更小，但人民公社得以保留，其對應的組織內部交易成本將變得更大；若將經營核算單位放到生產大隊層次，無論是它們之間的內部交易成本還是外部交易成本都相對較大，但保留生產大隊，可以將其作為連接生產隊與人民公社的橋樑，從而降低組織內部交易成本；若將經營核算單位下放到生產隊，則組織內部交易成本達到最低，而組織外部交易成本又相對較高。綜合集體內外交易成本的考慮，經營核算單位最終確定在了屬於傳統自然村落的生產隊層級，同時保留其他兩個單位。這便是“三級所有，隊為基礎”的由來，而作為生產隊範圍的集體也一直延續至今。這在一定意義上印證了新中國成立以來的土地制度變革實質上都是以村民小組為單位進行的事實。
可見，農村集體在其最優規模的確定上既有歷史淵源，也有現實考慮。在傳統自然村落基礎之上確立的土地集體所有制，不僅可以避免創建新制度的摩擦，而且有利於降低制度運行的成本。更為重要的是，這種不違背自然意志的制度安排並非中國政府的一廂情願，反而由於非正式制度的配合而形成了更有效率的制度結構。如此，集體內部成員的市場交易既可以通過正式的法律法規來保障，也可以用建立在血緣、地緣基礎上的相互信任來維護。總之，除了法律法規等正式制度的約束作用，在體現傳統自然村落意志的集體中，“熟人社會”的存在形態很大程度上決定了農戶彼此之間的信任和輿論等非正式制度可以正向促進集體行動或公共事務的達成，減少了機會主義以及成員監督等諸多問題發生的可能，大大降低了集體自決中的信息成本、談判成本和制度實施成本。不過，值得說明的是，當時集體化農業生產的失敗並不能簡單歸咎於“三級所有，隊為基礎”制度，深層次的原因在於集體化時期的農村集體並非自願組成而是強制劃定，政治任務大於農業生產經營，農民並沒有足夠的剩餘索取權。
(二)集體:交易對象及其適應能力
現實中集體侵犯農民權益案例的存在，使不少學者開始質疑集體所有的合理性。不可否認，少數集體組織和少數幹部侵犯農民權益的情況確有發生，不過筆者認為主要可歸結為兩點原因:第一，農民和少數幹部對“集體”的內涵認識有偏差，導致集體組織越權管理。《中華人民共和國土地管理法》第10條明確規定:“農民集體所有的土地依法屬於村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分別屬於村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬於鄉(鎮)農民集體所有的，由鄉(鎮)農村集體經濟組織經營、管理。”可見，農村土地屬於農民集體所有，集體組織只是其代理組織，集體所有不等於集體組織所有。第二，集體作為人的集合，不可避免地決定了它天然需要集體組織作為中介，由此就可能出現委託代理問題，這換作任何中介組織都可能存在。而相對於其他組織，集體組織可能更為合理，它在新中國成立以來的不同時期表現出較強的適應能力。
圖1經濟體制轉軌時期集體組織的雙重委託代理
若簡單地以資源配置手段為劃分依據，1949年以來的時間階段可大致劃分為兩個特點鮮明的時期，即計劃經濟時期和市場經濟時期。作為制度的集體，在不同時期表徵不同的組織職能，分別處理小農戶與大政府的關係問題以及小農戶與大市場的關係問題。在計劃經濟時期，集體組織屬於一種具有雙重委託代理關係的中介組織，具體表現為“集體成員—集體組織—大政府”之間的委託代理。一方面，集體組織代表著農民利益，充當農民集體的委託人；另一方面，集體組織代理行使政府職能，充當政府的委託人。出於國防軍事、現代化等諸多考慮，當時中國正實施重工業發展戰略，亟待完成資本的原始積累，要從高度分散的農業大國中提取農業剩餘，必須依賴農村集體組織。據“農業投入”總課題組的測算，在1950—1979年間，扣除財政支農支出1557億元，國家通過直接的稅收以及間接的剪刀差等方式從農業部門累計提取剩餘約4500億元，平均每年為155億元，為推動國家現代化做出極大的貢獻。在市場經濟時期，伴隨著經濟體制的轉軌，尤其是2004年後農業稅的全面取消，農村集體組織的職能從政治任務逐步過渡到市場經濟軌道上來，與其打交道的主體也由政府主要轉向了市場。在此階段，儘管集體組織仍然屬於一種具有雙重委託代理關係的中介組織，但具體表現為“集體成員—集體組織—大市場”，打交道的對象主要是市場經濟主體，比如涉農企業、家庭農場、合作社以及社會化服務組織等新型農業經營主體。在這一過程中，集體組織的職能也發生了明顯變化，從各地的實踐來看，既有以集體組織為依託發展壯大集體經濟的，比如江蘇華西村、貴州塘約村等；也有通過集體組織流轉土地推進農業產業化的，比如四川崇州、重慶永川等。可見，在新中國成立以來的不同時期，集體組織避免了“多對多”的直接交易，節約了制度運行的交易成本。不過，需要明確的是，中介組織無可避免地會存在委託代理問題，在未來的制度安排中應當防止集體組織和少數幹部侵犯農民權益，一方面要釐清集體組織的權責利關係，另一方面要順應時代變化選擇性地終止或創設相關職能。
四、家庭，作為一種制度
家庭承包作為農地制度的重要內核，其組織單位同樣兼具正式制度和非正式制度的雙重特徵，具體表現在:(1)正式制度層面。《中華人民共和國土地承包法》第3條規定:“國家實行農村土地承包經營制度，農村土地承包採取農村集體經濟組織內部的家庭承包方式。”第9條規定:“承包方承包土地後，享有土地承包經營權，可以自己經營，也可以保留土地承包權，流轉其承包地的土地經營權，由他人經營。”(2)非正式制度層面。在基層秩序方面，家庭建立在血緣和姻緣基礎上，家風、家規和習俗、習慣等非正式制度在家庭日常的生產生活中扮演著重要角色。
(一)家庭:組織特性及其制度績效
從全球農業發展歷史來看，無論是農業資源稟賦優越的歐美，還是農業資源稟賦稀缺的日韓，家庭始終是農業生產經營最基本、最普遍的組織形式。相對於其他生產經營組織，家庭具有以下組織特性:第一，家庭建構以血緣和姻緣為基礎，內部成員利益聯繫緊密，心理距離和物理距離相近；第二，家庭內部成員構成層次分明，性別、年齡等內部差異易於形成合理的勞動分工和資源的優化配置；第三，家庭注重家風、家規和習俗、習慣的代際傳承，非正式制度潛移默化地發揮著作用；第四，家庭集生產、消費、文化、教育等多功能於一體，是一個功能完備、靈活多樣的綜合性組織。總之，家庭具有產權歸屬清晰、治理結構簡單、監督成本低下、激勵效果明顯等諸多優勢。根據聯合國糧農組織統計，全球農業經營主體中90%以上屬於家庭經營。因此，儘管中國政府一直大力倡導培育新型農業經營主體，但農民家庭作為最主要的生產經營主體仍然不可忽視。
為什麼家庭被證明是農業經營最基本、最普遍、最有效的組織形式呢?原因不僅在於家庭具有上述組織特性，更在於家庭組織特性與農業生產特性的高度匹配可以節約諸多交易成本。具體來看，第一，農業生產是利用有構造的生命自然力進而利用其他自然力的活動，農業的季節性、週期性、空間性以及生命特性極為明顯，這意味聯繫緊密、分工明確、靈活多樣的家庭組織可以更好地適應複雜的農業生產經營活動。第二，農業是自然再生產與經濟再生產相互交織的過程，屬於自然風險和市場風險相互交織的產業，這意味著整個農業經營的決策過程、生產過程和流通過程等都需要匹配較小的經營單位，相較於其他組織，家庭可以較好地滿足上述要求。第三，就家庭經營本身而言，其本質在於自我僱傭、自我經營、自我分配，在勞動力配置和剩餘控制方面具有獨特的優勢。簡而言之，在農業經營決策過程中，家庭成員具有目標一致性以及家庭成員之間具有交流便利性，可減少內部協議達成的談判成本；在農業生產經營過程中，家庭成員自發的集體行動以及合理的勞動分工可減少信息成本和監督成本；在剩餘分配過程中，家庭成員關注家庭整體利潤的最大化，可減少個人利益之間的協調成本。
(二)家庭:產權細分及其適應能力
人地關係一直是制度變革的核心，中國農地產權格局從所有權、承包經營權的“兩權分離”到所有權、承包權、經營權的“三權分置”的理論和實踐表明，家庭制度在適應人地關係變動方面具有較強的調節能力。一方面，在改革開放初期，城鄉二元結構明顯，人地關係較為穩定，農村中的承包主體和農業經營主體趨於一致，承包主體即為農業經營主體。在這一時期，家庭就是普遍的農業生產經營單位，家庭經營自新中國成立之後再次成為一種普遍且有效率的組織形式，體現了作為制度的家庭的合理性。另一方面，在城鄉社會轉型時期，農村中“人地分離”開始出現並漸成趨勢，伴隨著工業化和城鎮化的快速推進，農村勞動力流動客觀上造成了農地承包權和經營權的分離。農業經營主體也開始發生分化，新型農業經營主體開始湧現，農地承包主體和農業經營主體出現分離，承包農戶不一定從事農業經營。農地產權的細分與組合事實上促進了以家庭經營為基礎的多元經營格局的形成，農地產權的演變更好地適應了農地制度變革和農業現代化經營的需要。
圖2城鄉社會轉型時期農地經營的主體轉換
產權是具有可分性的一組權利束，農地產權制度從“兩權分離”到“三權分置”的演變順應了家庭制度在適應人地關係變動方面所具備的調節優勢。在城鄉社會轉型時期，以家庭經營為基礎、多種所有制主體共同經營既是中國現代農業經營體系最重要的基礎特徵，也是傳統農業向現代農業演進過程中的必然現象。農業農村部統計顯示，截至2016年底，全國家庭農場達到87.7萬戶，農民合作社達到179.4萬家，全國農業產業化組織超過41萬個，其中各類龍頭企業超過13萬家。可見，儘管現階段家庭經營仍佔農業經營主體的絕大多數，但是以新型農業經營主體為代表的適度規模經營正成為農業農村中的新趨勢。在此背景下，“三權分置”的制度設計在一定程度上節約了制度創新的初始成本，一方面既考慮了原有承包農戶的核心利益，避免流轉過程中的農地流失，順承了土地集體所有制的公平取向；另一方面又平等地保護了經營主體的合法權益，強化土地產權權能，創新了土地集體所有制的效率取向。不過，“三權分置”之後，用地主體更加多元，農地權能更加多樣，合約結構也更為複雜，如何處理好實踐過程中的“三權關係”應當是繼續深化改革的重點。
五、結論、討論和啟示
縱觀全文，制度的合理性分析實質上是制度的靜態“大穩定”與動態“小調整”的辯證統一。一套制度是否具有合理性以及能否長久高效地運行，主要取決於這套制度能否兼顧穩定性和靈活性的要求。制度的穩定性意味著一組補充性的非正式規則和執行特徵已經擴散到整個制度結構，但初始的正式規則依然有效；制度的靈活性則是在保持制度穩定的前提下，根據外部環境和內在需求的變化做出適當調整，創造與之對應的制度供給。組織也是一項制度，中國農地制度長期堅持集體所有和家庭承包兩個制度內核，這不僅是國家層面的主觀需要，也有集體和家庭分別作為兩種制度安排的內在合理性。
從靜態的制度穩定性的層面講，集體和家庭都體現著長期歷史的自然選擇，法的規定只是讓原有的非正式制度顯化為正式的制度安排，其中，對集體而言，長期形成的習俗、文化、信任和輿論等非正式制度在各個方面、各個領域影響著農戶的決策行為及其行為績效，關乎著集體行動的實現或公共事務的達成。對家庭而言，家庭成員之間的目標一致性和交流便利性、家庭自發的集體行動和合理的勞動分工、家庭關注整體利潤或效用的最大化等特徵，使家庭經營與農業特性天然契合，從而使談判成本、信息成本、監督成本和協調成本等制度成本大大降低。從動態的制度靈活性的層面講，集體和家庭均具有良好的內部調節功能，它們具有較強的適應農地制度變革的能力。對集體而言，集體組織作為農民集體的代理，一直體現著雙重委託代理關係，卻在不同時期行使不同的職能，先後較好地處理了小農戶與大政府、小農戶與大市場之間的關係，作為一箇中介組織，既體現了交易費用，也節約了交易費用。對家庭而言，農業經營主體由承包農戶向其他新型農業經營主體的轉換說明了“三權分置”的制度設計在不打破原有利益格局的情形下，將保證承包農戶的合法權益，提高農地的利用效率，可以較好地適應農業農村經濟的發展。
需要指出的是，本文尚有不完善之處有待說明和討論:首先，任何制度都是相對的、動態的，不存在百利而無一弊的制度，也不存在亙古不變的制度，優勢和弊端往往如影隨形，制度和人事有著莫大的關聯。中國農地制度亦是如此，本文雖重點闡述其合理性，但不表明它沒有缺點。集體和家庭無論是在歷史中還是在現實中，都存在不少弊端，現階段最需關注的就是農地制度內含的委託代理問題。事實上，當前農地制度的委託代理問題大致有三個層次:第一層是集體組織內部，村民小組、村民委員會和鄉鎮及其集體經濟組織“三級所有”的產權治理格局；第二層是“集體成員—集體組織—大政府”，即農民、集體與政府之間的基層治理關係；第三層是“集體成員—集體組織—大市場”，即小農家庭經營、集體經營與新型農業經營主體多元經營之間的農業生產關係。這三種委託代理都既有可能節約交易成本，也有可能侵犯農民合法權益。在不同的治理情境下，這兩種現象都可能發生。因此，需要設計相應的配套制度或培養合格的基層幹部以解決委託代理過程中可能出現的正向激勵、逆向選擇和道德風險等問題。其次，正式制度和非正式制度都是社會運行的秩序基礎，在非正式制度上創建正式制度是一個較為合理的選項，但並不表明非正式制度也都是較優選擇。非正式制度是長期歷史的自然演繹，其不合理的成分也應當通過建立正式制度加以排除。在現實中，更為重要的是平衡非正式制度與正式制度的實際影響，避免出現兩者同時失靈或互相矛盾的情況。最後，組織的制度分析是一個新興的研究視角或領域，從廣義上講，組織也是一項制度，不同的組織表徵不同的制度安排，而制度既有顯性的正式規則，也有隱性的非正式規則，現實中的各類組織正是各種正式規則與非正式規則的集合體。嚴格來講，將組織視為制度至少需滿足兩個前提條件:該組織契合制度的定義且具備制度的功能，即該組織內含正式規則與非正式規則，能約束主體的行為；該組織體現和節約交易費用，能影響社會的運轉。
中國農村土地制度以集體所有和家庭承包為內核，是中國特色社會主義農村經濟制度的重要組成部分，應長期堅持和不斷完善。本文的政策啟示如下:第一，未來的農地制度改革不僅需考慮國家層面的制度目標，還要契合客觀存在的自然法序。一方面，要尊重村民小組佔有絕大多數土地的既成事實，明確村民小組為集體土地產權的所有權主體，根據實際情況決定其權利是否繼續交由村委會代理，處理好不同層次的委託代理關係，發揮集體組織在地權糾紛和利益分配問題中的協調作用；另一方面，要堅持家庭經營的基礎性地位，探索集體所有制下家庭經營的有效實現形式，促進小農戶與現代農業發展有機銜接，鼓勵發展多種形式的家庭農場，發揮家庭組織在農業生產經營中的主導作用。第二，要注重正式制度與非正式制度的功能配合，尤其要重視非正式制度的功用，形成合理有序的治理格局。一方面，要嚴格執行《中華人民共和國村民委員會自治法》《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國土地承包法》等法律規定，發揮正式制度的約束作用；另一方面，要尊重地方村規民俗，舉薦村民代表和新鄉賢，重視非正式制度的配合作用。第三，在農地制度的創新過程中要兼顧制度的穩定性和制度的靈活性，避免出現強制性制度變遷。一方面，要在集體所有的框架下選擇性終止和創設集體組織的相關職能；另一方面，要在家庭經營的基礎上繼續推進農地“三權分置”改革，增強農地制度適應環境變化的能力。
作者簡介:錢文榮，浙江大學中國農村發展研究院教授，博士生導師；鄭淋議，浙江大學中國農村發展研究院博士研究生。
來源：浙江大學學報（人文社會科學版）
