近期，《商業銀行法（修改建議稿）》（以下簡稱《修改建議稿》）發佈，向全社會公開徵求意見。《修改建議稿》將
中小銀行風險處置、商業銀行公司治理、小微企業金融服務等近期監管政策進一步提煉，拔高形成法律制度；同時又順應金融科技發展、個人金融信息使用等數字化實踐的最新趨勢，制定了適應性條款。其中，《修改建議稿》規範跨區域展業、明確股東權責利、強化個人信息保護、促進普惠小微融資、完善監管機制等方面的規定值得重點關注。一是在法律層面要求區域性商業銀行未經批准不得跨區域展業，強調區域性銀行本地化經營原則。出於風險防控的目標和下沉服務的定位，城商行、農商行等區域性商業銀行不能跨區域展業的監管要求由來已久。銀保監會2018年《關於規範銀行業金融機構異地非持牌機構的指導意見》規定銀行業金融機構應當“審慎設立異地非經營性機構”，且不得設立非持牌經營性機構。2019年又出臺《關於推進農村商業銀行堅守定位 強化治理 提升金融服務能力的意見》，要求縣域及城區農村商業銀行原則上機構不出縣（區）、業務不跨縣（區）。此次《修改建議稿》增加要求“區域性商業銀行未經批准，不得跨區域展業”，是對上述監管政策的制度化和原則化。考慮到行業發展趨勢、業務模式變遷、服務對象流動等現實情況，後續的修訂審定將區域性商業銀行不得跨區域展業的規定，修改為不得跨區域設立機構展業，更加合理。
一方面，銀行開展的金融市場類業務是一個全國統一市場，將同業存款、同業拆借、買入返售、同業投資等同業業務限制在註冊地範圍內不利於提升銀行的資金配置和風險管理效率。另一方面，商業銀行開展的互聯網貸款、互聯網理財等線上業務，是科技、場景和業務融合發展的產物，有助於提升三農、小微企業、普惠人群的金融服務範圍、效率和質量。此外，人口快速流動和企業經營區域範圍經常變化是發展趨勢，區域性銀行不能“跨區域展業”與金融高質量發展、持續提升金融服務質效的大目標難統一。正因如此，銀保監會在2020年7月發佈的《商業銀行互聯網貸款管理暫行辦法》，並沒有禁止區域性銀行開展跨區域互聯網貸款業務，也沒有給出具體的量化指標限制。二是全面規範商業銀行股東的主體資質與行為，完善商業銀行公司治理結構和風險管理機制，築牢風險防範的第一道關卡。近年來，部分中小商業銀行風險高企，或被接管，或獲得注資、重組。其中一個重要原因在於，股權結構失衡所帶來的內外部約束不足，使得公司治理“形似而神不似”。《修改建議稿》在銀保監會2018年1月發佈的《商業銀行股權管理暫行辦法》基礎上，重點提出強化股東管理，從事前的股東資質、事中的股東義務和事後的股東責任做了全面要求。在股東資質方面，強調了“具有良好的社會聲譽、誠信記錄、納稅記錄和財務狀況”這一前置條件；在股東義務方面，特別規定股東“向商業銀行逐層說明股權結構直至實際控制人”，並禁止各類違規出資、濫用控制權等“掏空”銀行的行為；在股東責任方面，追加對股東、實際控制人以及風險事件直接責任人員的罰則，同時引入限制股東權利、薪酬追索扣回等措施。與此同時，《修改建議稿》還完善了商業銀行的公司治理規則，突出董事會專門委員會與獨立董事的治理作用，要求建立監事會向監管機構報告機制，健全內部控制、激勵約束、信息披露與關聯交易管理等機制。
此外，在更新相關風險指標要求的同時，強化銀行全面風險管理理念，《修改建議稿》在2016年原銀監會《銀行業金融機構全面風險管理指引》的基礎上明確要求商業銀行“建立與其規模、業務類型和風險狀況相適應的全面風險管理機制”，以進一步推動銀行機構更好履行風險管理第一責任人的職責。三是統籌兼顧數據高效使用和信息安全保護，明確商業銀行收集使用個人信息的合規要求和管理機制。隨著金融科技和金融數字化的持續快速發展，個人信息使用和個人隱私保護如何協調，引起了越來越多的政策關注。僅2020年以來，人民銀行和銀保監會出臺了《金融消費者權益保護實施辦法》《商業銀行互聯網貸款管理暫行辦法》等監管規則，國家金標委和信安標委通過了《個人金融信息保護規範》和《金融數據安全數據安全分級指南》等行業標準，對個人信息收集、使用進行提出了相應要求。《修改建議稿》吸收了上述文件關於個人信息合法、正當、必要的收集、使用原則，要求商業銀行取得本人同意，並明示收集、保存、使用信息的目的、方式和範圍；並明確要求，不得收集與業務無關的個人信息或者採取不正當方式收集個人信息，不得篡改、倒賣、違法使用個人信息。 同時，為順應互聯網貸款、跨境支付等線上業務的發展要求，《修改建議稿》要求商業銀行負有管理第三方外包方的責任，數據保護措施水平也不因出境而降低。此外，在銀行組織架構方面，還要求擁有“符合要求的信息科技架構、信息科技系統、安全運行技術與措施”作為設立商業銀行的前置條件。這些體現了在金融數字化轉型加快推進的大趨勢下，《修改建議稿》對於個人信息保護和數據高效使用的均衡兼顧的思路。
四是修改貸款擔保、利率、賬戶等條款，推動改善小微服務和普惠金融，突出《商業銀行法》的價值取向。經濟越往前發展，小微企業和普惠金融的重要性越大。近年來，小微企業金融服務的監管政策目標不斷演進，從單一的貸款增量目標，到“兩個不低於”，再到“三個不低於”，2020年4月銀保監會辦公廳發佈《關於2020年推動小微企業金融服務“增量擴面、提質降本”有關工作的通知》進一步提出了“增量、擴面、提質、降本”的四維目標。其中“提質”非常重要的內容就是增加信用貸和續貸的比例。《修改建議稿》將各類監管引導政策進一步制度化，要求取消商業銀行貸款原則需要提供擔保的規定，引導商業銀行提升信用貸款的佔比；將2016年原銀監會出臺的《關於進一步加強商業銀行小微企業授信盡職免責工作的通知》中提及、2020年五部委《關於進一步強化中小微企業金融服務的指導意見》中再次強調的授信審查盡職免責制度納入，明確要求“建立授信審查盡職免責制度”，以推動商業銀行改進貸款盡職免責內部認定標準和流程，讓業務人員在貸款特別是小微企業貸款上“敢貸”“多貸”“願貸”。此外，《修改建議稿》首次規定允許雙方自主約定存貸款利率，這是對2015年已經完成的利率市場化改革的制度確認。但在《商業銀行法》對此作出修訂之後，相關部門的政策法規如何協調顯得更加重要。2020年8月，最高人民法院出臺了新的民間借貸司法解釋，對於民間借貸利率的司法保護設置了LPR四倍的上限，之後的司法判決實踐將民間借貸的LPR四倍利率上限拓展應用到了銀行業金融機構。在這方面，後續的司法解釋、判決實踐與利率市場化改革、《商業銀行法》修訂如何統一，需要迫切解決，提升業務發展的法規確定性。
五是完善監管職責分工和風險處置機制，延伸監督檢查鏈條，更好釋放監管合力。在持續推進金融供給側結構性改革、處置部分高風險中小銀行機構的過程中，監管機構積累了豐富的實踐經驗，建立了相應的分工協調機制。《修改建議稿》將其體系化，一方面，《修改建議稿》明確銀保監會、人民銀行、存款保險機構的監督檢查、風險處置等方面的職責與分工，特別是明確了風險評級和預警、早期糾正、重組、接管、破產等有序處置和退出機制，規範了處置程序和處置條件，完善三家機構的職能分工。另一方面，豐富監管手段和要求，拓寬監管職權和監管權限。明確提出宏觀審慎管理要求和指標，新增央行負責並表監管系統重要性商業銀行的職能，明確提出銀保監會、人民銀行“有權對涉嫌違法事項的商業銀行股東、實際控制人、外包機構以及其他有關單位和個人開展調查”。
朱太輝 京東數科研究院研究總監
張彧通 京東數科研究院高級研究員
