編者按
新冠肺炎疫情大考，考出短板，也考出真章。在此次疫情中，各級各部門不僅動員了大量資源向基層聚集，更在基層施行不少新機制、新舉措。這些新機制、新舉措在抗疫一線已被證明管用、有效，不僅可為應對下一次突發事件或公共安全事件提供決策依據，也可啟發平時狀態下的基層治理。有的好機制、好模式可以直接施用於常態化基層治理，因為疫情大考考出的部分短板就是日常治理中存在的缺漏；有的還須進一步提煉其價值、功能，使其能夠轉化為常態化治理要素。為此，半月談編輯部特別篩選、沉澱部分寶貴經驗，從中圈點出可供常態化基層治理施用之策，以求為基層治理體系和治理能力現代化提供鏡鑑。
4月16日，武漢市民在中山大道上等紅燈 肖藝九 攝
六大治理之策：
一、力量下沉常態化
二、平戰轉換模式化
三、自治力量多元化
四、分級分類精準化
五、智慧治理體系化
六、共享協同機制化
議題策劃：葉俊東
統籌執行：高遠至、許中科
調研採訪：楊玉華、李鯤、周蕊、周文衝、翟濯、韓朝陽、邱冰清、馬曉媛、王博、 黃浩銘、梁建強、胡林果、字強
編輯組稿：原碧霞、徐希才
之一：力量下沉常態化
疫情發生以後，大量上級部門幹部走出辦公室，加入基層防控隊伍，緩解了基層人手緊張、應對不足等問題。與之相伴，大量資源向基層一線傾斜，保證了基層應急和公共服務的正常供給。力量下沉、工作重心下沉，不應僅是臨時應對疫情之舉，更應是基層治理改革的發力方向。
力量下沉，火線支援
面對疫情，基層壓力倍增。健康教育宣傳、入戶逐一排查、門崗設卡檢測、服務居家隔離觀察人員等大量防疫工作任務沉重，少量的村居社區工作人員明顯無法支撐群眾龐大的服務需求。為此，各地黨委政府採取多種方式推動力量下沉基層。
——機關幹部沉下來。安徽合肥市荷葉地街道黨工委書記武斌說：“雖然我們通過部門整合、人員調配進行了系統的內部優化，但人少事多的困局依然存在，很多同志連續工作加班，精力到了極限，市委、區委及時下派200多名機關幹部火線支援，極大緩解了我們人力緊張的局面。”
上級部門幹部的快速下沉，讓系統化指揮、科學防控成為可能。“咱村裡沒人懂防疫，有了下派的幹部，村裡的防控工作才能順利進行，人們心裡才有底。”山西太原市萬柏林區西銘村村民李二牛說。
——黨員身份亮出來。除了機關幹部下沉，許多地方還要求黨員向社區、街道、企業報到，助力疫情防控和復工復產。廣州市黃埔區機關企事業單位組織了“千名黨員幫助萬家企業”專項行動，全區6353名在職黨員將服務關口前移，每名黨員對口聯繫至少1家規模以下企業或1個重點項目，全力支持企業在做好疫情防控工作的同時復工復產。
——各條各線動起來。湖北工業大學馬克思主義學院教授李學鋒下沉社區已近一個月。他笑言，自己現在是“李師傅”，一般雜活不在話下。與李學鋒一起在社區工作的下沉者也都成功“轉行”：周團幹成了“零售菜販”，丁稅務成了“肉販記賬員”，大家還都是送菜上門的“快遞員”。
上下級深度互動，形成治理合力
山西大學政治與公共管理學院教授董江愛表示，此次疫情使人們再次認識到基層的重要性，基層這個“第一道防線”守不好，整個社會都要付出巨大的代價。疫情中，黨員下基層、機關幹部下基層等力量下沉的做法收到很好效果，可供常態化施用，以破解當前基層治理存在的諸多難點痛點。
力量下沉能直接充實基層人力資源、人才配備。 “上面千條線，下面一根針。”長期以來，基層人少事多，往往一個部門對應上面多個部門，各種繁瑣的工作任務令基層幹部疲於奔命。與此同時，基層幹部應對新難題缺知識、缺能力的現象也較為突出。上級部門的幹部常態化下沉基層後，基層治理就可多出一支生力軍。上級部門很多幹部專業素質較高，視野開闊，下沉基層後，可以很好幫助基層廓清思路。如此，下沉幹部與基層幹部共同找問題、合力出對策，大家都是解決基層問題的一分子。
北京市西城區下沉幹部姜真（左）在香廠路社區值守，負責為居民測量體溫、檢查出入證
力量下沉能消除信息阻隔，更好傾聽基層心聲。基層是服務群眾的一線，群眾的獲得感、幸福感怎麼樣，基層最有發言權。上級部門的幹部，特別是機關的領導幹部，應常下基層，跟基層幹部群眾多接觸、多交流，才能更好了解基層真實情況，制定相關政策時才能夠有的放矢，而非閉門造車或拍腦袋決策。力量下沉常態化，有助於密切幹群關係，療治官僚主義、形式主義。
力量下沉常態化能增進上下級溝通，治理模式可從分步落實轉變為同步推進，實現步調一致。基層治理中，基層與上級部門互動的常規路徑是上級部門提出要求，基層負責實施。這就導致上級部門在對基層現實情況不瞭解的情況下對其產生遠超實際的預期。有時，基層在無權限、無資源的情況下，用盡渾身解數也難以完成任務，實在完成不了便只能靠對付糊弄。“此時，力量下沉常態化可以在上級部門和基層之間形成及時有效的溝通機制，實現上情下達和下情上達。基層一旦沒有能力或權限完成某項事務，可上下級聯動解決實際難題。”鄭州大學公共管理學院院長高衛星說。
推動基層治理現代化，工作重心向基層下移是必然趨勢，力量下沉也將帶來常態化互動：決策時，把基層實際作為工作的根本出發點和最終落腳點；實施中，及時徵求基層意見，從部署任務轉變為與基層共同承擔任務；完成後，建立跟蹤評價反饋制度，對政策實施效果進行持續跟蹤和滿意度調查，以此為基礎及時修正調整完善。這樣就構建出基層和上級深度互動的工作體系，形成治理合力。
多種形式推動力量下沉常態化
力量下沉常態化的主要目的是強化基層工作保障，資源、服務、管理向基層傾斜，使基層有人有權有辦法，更好為群眾提供服務。目前，力量下沉仍有一些短板待解。
因為缺乏有效制度約束，一些下沉幹部或缺少服務群眾的情懷和深入群眾的意願，或缺少主動作為的擔當和解決問題的能力，作風漂浮、敷衍應付，身“沉”心“不沉”。有的甚至對基層已安排的工作挑肥揀瘦，對已開展的工作指手畫腳，給基層添堵。而基層怕得罪下沉幹部，不想管、不敢管，甚至把下沉幹部當座上賓，“平時不依靠他們幹工作，只求處好關係，在對口協調時能發揮作用即可”。
有幹部建議，參考掛職的相關規定，加大屬地對下沉幹部的考核權重，建立配套管理制度。“在哪幹活、在哪考核、聽誰指揮，實現機關幹部管理屬地化，強化屬地在基層治理中的統籌職能，推動部門與屬地工作在制度層面實現同步。”
針對一些部門工作任務繁重、難以抽調人員下基層的問題，一方面要繼續為基層減負，把基層幹部從無謂的文件、表格和會議中解放出來；另一方面要採取多種下沉形式，如支部聯建、機關黨員進社區、組建志願者服務隊、一幫一結對子、機關社區幹部上掛下沉等，充分調動下沉積極性。
同時，要讓幹部帶著任務下沉，實現部門與屬地、部門與部門之間目標任務一致，切實解決因目標不同造成的工作不落地、行政資源浪費等問題。特別要通過多種下沉模式，進一步優化基層幹部隊伍結構，做到讓機關幹部帶動基層幹部業務素質，讓基層幹部改變機關幹部工作作風，逐步培養出一支既能勝任當前任務又立足於長遠的高素質專業化幹部隊伍。
之二：平戰轉換模式化
戰“疫”期間，各條戰線開啟戰時模式，平戰轉換、銜接有序。這主要歸於平時下足功夫，留有餘地。對常態化基層治理而言，平戰轉換模式化有何意義？未來平戰轉換模式應如何嵌入治理常態？
平時有備，戰時有序
平時有備，戰時方能有序。
——公共設施轉入戰時狀態。被稱作南京版“火神山”的南京市公共衛生醫療中心，集防治、救援、應急功能為一體。今年大年初三，南京擴容72間應急隔離病房、32間醫護人員隔離用房，為防疫收治能力加上“雙保險”，必要時可為全省救治傳染病提供“擴容倉”。
疫情防控期間，除了公共衛生部門進入戰時狀態，酒店、學校、體育場館、文化活動中心等社會公共服務設施也不例外地啟動了平戰轉換模式，作為集中隔離醫學觀察點，保障疫情防控。
2月4日拍攝的改造中的武漢國際會展中心內部 才揚 攝
3月初，重慶海康威視科技有限公司組織生產攝像頭等疫情防控物資，急需復工復產，但由於企業宿舍條件不能滿足疫情防控期間人員住宿低密度的要求，企業復工遇到困難。為解企業燃眉之急，該企業所在的重慶市大渡口區一家公辦職業教育學校重慶市商務學校，專門開闢出學校宿舍兩層樓共40個房間，作為該公司員工上崗前集中醫學觀察點，幫助企業快速復工。
重慶市商務學校副校長羅海鷗說，學校教學樓、宿舍、操場等設施較為完善規範，改造速度快，便於封閉管理，且儲備有消防應急設施，可用於戰時、地震災害等特殊時期的人員安置和集中避難所。
——企業運行保障戰時產能。此次抗疫中，抗疫物資供應最為緊張。不少企業為保障醫療物資不匱乏，紛紛轉產，加大戰時供應。上汽通用五菱汽車股份有限公司，在疫情發生之後，迅速組織生產口罩。“口罩生產從內部立項討論到口罩下線只用了3天時間。”上汽通用五菱汽車股份有限公司總經理辦公室行政與公共關係總監黃清敏說，企業有製造業的雄厚基礎，一聲令下即可快速完成口罩線的開發。
——公共服務轉換及時有序。抗疫期間，學校延期開學，網上教育補位；居民微信下單，社區送菜；到相關部門辦事，可以網上辦、預約辦、延期辦；去不了電影院，可以線上免費看電影……平戰轉換間，人們的生活沒有戛然而止。
公共服務轉換及時有序的背後，有著各種“疫”外崛起的新服務、新模式在鼎力支撐。從“雲買菜”到銀行參與“無接觸貸款”，從“碼上覆工”到搭建海外歸僑健康信息申報系統，公共服務數字化轉型讓中國遭遇疫情不露驚慌之色。
平戰轉換模式化，有利於突破治理重點、增強基層韌性
“基層並不缺少平戰轉換模式。”四川外國語大學社會與法學院教授林移剛表示，在基層，我們經常可以看到一種“中心工作模式”，就是把上級緊急部署的某項執行任務樹立為整個基層的工作重心，臨時從各部門抽調人員，並以負責領導掛帥的方式限時限地督導式解決。這已經比較接近於一種基層治理的戰時狀態。可以說，平戰轉換模式化，有利於短時間內集中力量，突破治理重點。
只有基層平戰轉換達致模式化了，平戰轉換才會順暢，才能充分調動各種資源，保障基層重點問題的解決。平戰轉換的效率，決定著資源彙集的效率，而平常已備好的模式化操作，是最為經濟省事的做法。如早在2017年，上汽通用五菱與廣西柳州市政府就建立了政企三級響應機制，25個政府部門派駐工作人員到企業。疫情一暴發，此一機制迅速上聯政府職能部門，下聯企業車間，很多時候快速決策、便宜行事。
平戰轉換模式化，也有益於基層提高抗風險能力，增強韌性。“所謂韌性，主要指在受到衝擊後的穩定性和恢復性，不僅抗災，還要防災，更要有災後的恢復力，如果是剛性則‘易斷’。”南京大學城市安全發展研究中心主任翟國方說。
韌性表現之一是，基層治理不容易被突發戰情打斷節奏。戰時的中心任務固然重要，但其他任務也要有序進行。很多時候，基層的任務是“兩手都要抓，兩手都要硬”。平戰轉換模式化，可使各項事務有序進行，其他非優先級任務也能夠獲得適當安排，避免全面停擺，帶來更多損失。
基層平戰轉換展現出的韌性，特別要保障公共服務不亂套、不斷檔。公共服務的對象具有普遍性，即使進入戰時狀態，人們公共服務需求的剛性依然存在。食品、住宿、交通……每一項都很難減免。此時，基層平戰轉換模式化，可以針對不同需求進行事先準備，做好應急預案，以備戰時之需。這樣方能在風險出現於基層時，控制風險擴大，避免社會恐慌。
形成應對各種突發事件的場景和模式
西南大學經濟管理學院教授王志章認為，未來，在基層治理中推進平戰轉換模式化，應尤其重視在公共服務和公共設施領域為應對突發事件和公共安全事件留有餘地、留有“接口”。
“在以往的城鄉規劃中，除了自然災害和人防有所涉及外，其他類型的公共安全內容較少涉及。”翟國方認為，在空間規劃方面，要考慮到面對災害和風險事件等，在不同區域預留出用於防災減災的醫療和應急避難場所，根據災害的不同等級設置場所的不同類型和標準。同時，關於基礎設施、交通通信、食品物資等要素的建設規劃，不僅要考慮到群眾日常生活的需求供給關係，更要考慮在重大突發事件下各種資源的承載力。
這種資源承載力不僅包括現實資源，還應包括技術儲備和生產力潛能。上汽通用五菱汽車股份有限公司技術中心智能駕駛總監林智桂認為，企業在技術研發上進行投入，除了能夠直接轉化為生產效益，很重要的一點就是能夠為應急生產做準備。應鼓勵企業對一些市場效益不明顯、但極端情況具有重要價值的技術著手研發和儲備。
增強基層幹部的綜合能力和風險駕馭能力，平時形成各種突發事件的應對場景和應對模式，對於做好平戰轉換，也格外重要。“基層需要提前做好各種突發事件的應急預案體系建設，即針對可能發生的自然災害、事故災害、公共衛生事件和社會安全事件，編制好應急預案。”河南理工大學應急管理學院副院長吳曉濤表示，基層編制突發事件應急預案是為了用，需要經常基於預案開展演練工作，總結經驗，優化應急預案，使基層治理體系抗擊風險更具韌性。
之三：自治力量多元化
在此次戰“疫”中，以群防群控、群眾自組織為主要特徵的群眾動員力量凸顯，與此同時，包括專業組織、企業在內的其他多元社會力量也得以充分釋放。基層治理，特別是基層自治中，它們可否成為生力軍？
戰“疫”鍵一啟動，多元自治力量迸發
疫情來襲，孰能置身事外。在抗疫一線，戰“疫”鍵一啟動，多元自治力量迅速迸發。
——群防群控織密防疫網。畫漫畫、拍短視頻宣傳防疫知識；社區小喇叭鼓勵年輕人用微信進行口罩預約；使用多國語言對社區的外國居民宣講隔離要求，多語種做好防疫工作……在上海，“樣樣都能行”的居委會幹部和組織起來的4.8萬名社區工作者，在疫情群防群控中既走心又專業。
——群眾自組織主動請戰。河南省輝縣市佔城鎮的800多名群眾志願者認為防疫不僅是黨員幹部的事，更是大家的事，疫情防控“自己不能缺席”。“想到防疫可能人手不足，我們主動要求參加。其中50多名志願者服務時長超過240個小時。”志願活動主要組織者黨明麗說。
——專業組織一展專長。武漢好人圈志願服務協會會長、武漢立新中醫院院長侯立新教授告訴半月談記者，從1月21日開始，武漢好人圈就組成中醫防治及心理疏導志願服務隊，奔走在武漢大街小巷，開展義診、送醫送藥、心靈安撫，60余天幫助群眾近7萬人次。
——企業集結戰“疫”力量。疫情防控期間，從事物業服務的鄭州圓方集團迅速調動其在全國的力量，匯入抗疫洪流。該集團組織下屬物業、清潔、家政等領域的6萬員工積極投入戰鬥。其中，16000名物業服務員工奮戰在全國126家新冠肺炎定點救治醫院物業管理和衛生保潔崗位。
捐款捐物、應急服務、心理疏導、關懷特殊群體、搭建協作平臺、維持防疫秩序……一次次行動中，多元社會力量不斷髮力，也不斷壯大，凝聚成強大的戰“疫”力量。
激活群眾主體性，破解基層治理政府依賴症
受訪者普遍認為，在此次疫情中爆發出可觀能量的多元社會力量，一旦融入常態化的基層治理，發揮長效作用，既能有效破除長期以來基層治理過度依賴政府的困局，又可激活更多治理資源對接基層、服務基層，有利於形成社會參與基層治理的良性循環。
壯大多元社會自治力量，重要意義在於激活群眾主體性。從我國基層治理實踐看，政府在日常治理中有大包大攬的傾向，極易對社會自我調節、居民自治空間產生擠壓，甚至導致反向依賴。武漢大學社會學院研究員呂德文說，群眾的主體性得以激活的話，完全可以自我教育、自我管理、自我服務。基層治理中，一定要善於組織群眾、動員群眾、宣傳群眾、教育群眾，不能搞包辦代替，把群眾工作變成替群眾做工作。
壯大多元社會自治力量，也可為基層創造、接入大量的治理資源，改善日常治理基層“巧婦難為無米之炊”的窘境。北京師範大學中國公益研究院院長王振耀說，這次抗疫的志願服務範圍覆蓋人群大、參與主體多，同時形成了一個巨大的資源平臺。這一資源平臺若能機制化、常態化運作，基層治理資源不足問題應該可以得到相當程度緩解。
壯大多元社會自治力量，還能發揮拾遺補缺的功能，更好滿足基層服務個性化、定製化需求，活化基層治理。天津社會科學院社會學研究所所長張寶義說，一方面，隨著社會發展，治理事務越來越繁雜，政府難以樣樣投入，基層大量事情都要依靠群眾自治或者專業組織等社會力量去做。另一方面，當前基層還存在許多政府管不了、個體難開展、涉及群眾公共利益的“小問題”“小需求”，這些小事適合由機動靈活的志願者、專業組織等來完成。
壯大多元社會自治力量，最終可通過群眾自組織穩固化、專業力量參與基層治理機制化，形成有效治理路徑，以自治促成善治。當前在一些地方，已有群眾、專業力量積極參與各項治理事務，特別是參與服務型治理，形成好經驗、好模式。還有一些社會組織通過搭建各類議事平臺、活動平臺營造良好的公益氛圍，激發城鄉社區居民參與意識，更使之逐漸形成治理共同體。
以居住地為連接點組織自治力量
當前，壯大多元社會自治力量，提升基層治理水平，需要有效抓手。呂德文表示，不同於西方國家，我國本就是一個已經組織起來的社會，除了黨組織發揮主要作用外，基層還有大量的群團組織、其他社會組織等。而只有以居住地作為基礎和連接點，群團組織、其他社會組織等的參與才真正有可能轉化為基層的治理效能。“如果社區能有抓手將積極分子動員組織起來，群眾工作就可以做得很好。”
2月3日，在安徽合肥市大圩鎮，志願者（左二）統計蔬菜收購情況 張端 攝
甘肅省張掖市甘州區委宣傳部部長張洪清建議，利用新時代文明實踐中心這一平臺，把原先分散在應急、婦聯、團委、衛生健康等行業部門的志願者隊伍組織起來，建立統一的志願者數據庫，使其在常態化治理中也能發揮作用。同時，依託志願者信息數據庫，搭建志願服務“供需”平臺，服務對象在志願平臺發佈需求，志願者通過平臺發揮所長，提供“認領制”和“配送制”志願服務。
多元力量參與基層自治中，專業力量尤為重要。清華大學公益慈善研究院院長、社會組織與社會治理研究所所長王名認為，當前專業社會組織暴露出的通病是能力專有性不足，相關部門難以與其開展合作。因此應從培育和發展社會組織的能力專有性入手，推動社會組織深化改革。
以多元社會自治力量激活基層治理，以何種結構、佈局為佳？華東師範大學社會學研究所所長文軍教授提出，亟待在基層治理相關領域建立專業力量為主、非專業力量為輔的“戰備隊”。以專業人士帶動志願者，“社工+義工”的模式，可很好激活和運用社會自治資源。
西南大學經濟管理學院教授王志章建議，依託現有的不同群體自組織的雛形，使之轉型為合法的社會組織，形成社會治理的組織化和網格化；支持一些社會自治組織通過購買政府服務參與基層治理，實現可持續發展；建立政府與社會自治力量互動機制，及時聽取社會自治力量的聲音，幫助其解決發展中的實際困難，使之成為組織化社會的重要紐帶。
之四：分級分類精準化
疫情防控初期，一些地方曾出現過度防疫的“一刀切”亂象，目前各地均已採取分區分級分類施策、 復產復工“一企一策”等政策舉措，確保戰“疫”同時恢復正常秩序。
效果良好的分級分類精準化舉措，對常態化基層治理有何借鑑意義？
分級分類，防控精準到位
事有輕重緩急。在廣州白雲機場，廣州海關實施分區分級分類監管模式，實現高染疫風險旅客迅速隔離與精準檢疫。海關關員在藍色低風險區對進出境旅客進行監管，在黃色中低風險區驗核出入境人員健康申報情況。人員、物品流動有明確防護要求和流轉路線。海關監管資源向重點監管對象傾斜，甄別染疫人、染疫嫌疑人、密切接觸者。
疫情重的地區要把人民群眾的生命安全放在第一位，疫情較輕的地區要兼顧防控疫情和發展經濟，不能每個地方都無差別管理。重慶市以區縣為單元，分為低風險、中風險、高風險區縣，分區分級分類防控疫情，儘可能減少疫情防控對群眾生產生活的影響。
重慶市榮昌區還創新推行了“三三制”這一舉措。所謂“三三制”，就是實行分區域管理、分外來人員類別管控、分行業復工復產。榮昌區區長高洪波介紹，由於當地較早實行了分區分級分類的做法，當地在實現疫情“零擴散”的同時，盡力把疫情對經濟社會發展的影響降到最低。
加工車間機器轟鳴、生產線上工人忙碌、建築工地車輛穿梭……在“中國鎳都”甘肅省金昌市，疫情最為肆虐時，抓抗疫和抓復工復產“兩手都硬”。原本受疫情影響，這個資源型工礦城市的企業普遍面臨原材料供應不及時、勞動力不足、產品運輸不暢等復工難題。金昌市推行“一企一策”對症下藥，幫助企業打通產業鏈條，激發了企業復工復產動力。
隨著國內疫情形勢積極向好，分級分類成為統籌推進疫情防控和經濟社會發展工作，努力恢復正常經濟社會秩序的重要原則。
中央要求分級分類儘快恢復春耕生產秩序，分區按時抓好春管春耕；學校開學分級分類錯時錯峰開學；各地推出地方版“健康碼”，對本地區人員防疫健康狀況進行分級分類管理……分區分級分類分時，有序推動了社會生活早日全面正常化。
重慶市南川區人民醫院全面恢復普通門診後，患者按照分流導診引導有序進入醫院就診 劉潺 攝
分級分類的治理思維本質是實事求是
長期以來，基層呼籲，基層治理要實事求是、因地制宜，不能撒胡椒麵、搞“一刀切”。分級分類精準施策、靶向發力的方式，無疑可在常態化基層治理中發揮重要作用。
南開大學副教授張志紅認為，分級分類的治理思維本質是實事求是。這種因地制宜、因時制宜的治理思維應該廣泛運用於基層治理中，助力基層治理精準化。這是基層治理的必然邏輯和現實要求。
一方面，分級治理可以明確國家治理中的各級職責，壓實各級責任，避免層層甩鍋。 從治理層級來看，從中央到基層，每一層級有每一層級的職責。若是不將各自目標任務區分，很容易出現中間層級“空轉”。當前就有一些中間層級將任務甩給基層，層層卸責，或者依靠層層加碼彰顯自身存在。
從政策執行來看，分級處理能將治理的目標問題不斷具體化、精準化，避免出現上面發文出政策，結果執行起來“上下一般粗”。“精準化、多樣化治理就是要真正根據上級、中間層級、基層的不同需求，來制定差異化目標，而非自上而下都完成同樣的任務。”中國社科院社會學研究所研究員潘屹表示。
另一方面，分類可以更多實現治理的個性化，做到“一把鑰匙開一把鎖”。基層情況複雜，面對不同人群、不同訴求，上級的規定難以面面俱到，更多指向治理的共性問題。但如果基層只考慮共性問題，忽視個性問題，就容易“一刀切”。事實證明，“一刀切”的治理方式沒有靈活性，沒有認真對待具體事實，會損害基層幹部群眾的利益。受此桎梏，久而久之，幹部的思維也會變得僵化，形成路徑依賴。
分級分類精準施策，還要在實事求是的基礎上，以問題為導向，鼓勵基層探索和基層創新。分級分類精準施策，要求基層在執行上級政策，支持和配合上級工作的同時，以調查研究為本，全面瞭解基層實情，大膽採取新辦法，切實提高治理效能。
賦予基層相應的機動權力
專家表示，推進基層治理分級分類精準化，要從引導基層能幹、肯幹入手。
推進基層治理分級分類精準化，需要給基層預留一定自由度和自主空間。武漢大學社會學院研究員呂德文指出，現在基層做什麼、怎麼做，都是上級設定，做事的資源也是上級給的，做成什麼樣也是由上級來評判。它們的自主空間很小，只能是上面讓幹什麼就幹什麼。
在現有國家治理框架內，應當明確每一級治理主體的責權利，防止治理體系頭重腳輕。“在保證基層執行國家政策的前提下，要賦予基層相應的機動權力。”潘屹認為，做什麼、如何做，各地應根據具體情況自己制定。上級的考核標準要根據基層當地的實際情況來調整。
張志紅說，應從上級放權、工作督導等方面著手，改善基層治理環境，不斷激發基層幹部的積極性、主動性、創造性。“應該尊重基層創新精神，特別應出臺相關機制，保障基層實施分級分類精準化治理。”
“對於每天和轄區群眾打交道的基層幹部來說，只要不是每天坐在辦公室，基層轄區內的各種利益訴求差異，他們都還是比較瞭解的。”四川外國語大學社會與法學院教授林移剛認為，基層幹部屢屢採取“一刀切”做法，有其政策執行的壓力，壓力來源之一就是上級的種種問責。
“過多的問責、或是沒有邊界的問責只會束縛人的思想和手腳。”西南大學經濟管理學院教授王志章認為，亟待建立起允許幹實事出錯和糾錯的保障機制，賦予依據事實進行寬嚴相濟處理的分類問責機制，最大限度地調動基層幹部幹事創業的積極性和創造性。
“建議出臺基層申訴機制，即基層先分類治理，出現與上級政策不吻合並遭遇問責壓力時，基層政府可以材料申訴的形式，說明差異化政策實施的必要性。為預防申訴材料的虛假性，可由地方監察委審定申訴材料。”林移剛說，如果基層政府被認定為有充足的理由實行差異化治理，就能有效化解問責壓力。長此以往，也能培育基層分類治理、精準治理的積極性與內生動力。
之五：智慧治理體系化
抗疫中，以健康碼、戰疫地圖、復產復工無接觸審批等為代表的智慧治理手段，在大數據預警和體系性防控上卓有成效。疫情之後，這些手段可以給基層治理帶來哪些啟示？
“智慧戰疫”顯身手
色彩斑斕的熱力圖上，藍色、綠色、黃色、紅色實時標記出各區域人群密集程度及風險，出行時可以作為參考，避免前往人員聚集區增加感染風險。這是上海疫情防控中“一網管控”的內容之一。
半月談記者梳理發現，新冠肺炎疫情發生以來，各地充分利用大數據，實現了管人管地的精準智控。具體而言，智慧戰疫主要在以下方面大顯身手：
——風險人群畫像。江蘇省公安廳組建“戰時數據戰隊”，把來自幾十個渠道的數據“歸倉”，藉助大數據給幾百萬重點人群畫像——人從哪兒來？坐車還是坐飛機？同一車廂還有誰？有沒有到社區登記……同時，江蘇將公安、交通、衛健組成鐵三角，把分散在各部門的信息庫打通共享，對往來江蘇人員進行精準研判，按風險等級排出紅黃藍三色進行標識防控。
——社區即時防控。在安徽省合肥市包河區方興社區，一體化信息平臺實現了輔助決策、線上巡查、調度指揮等功能。方興社區黨委書記沈先財說，平臺分析小區入住和人口分佈情況，明確疫情防控工作重點區域和階段防疫重點；同時建立三維立體地圖，實時掌握轄區內各類“人、地、事、物、情”，通過線上天網系統和小區監控巡查。一旦發生緊急情況，即可通過平臺一鍵調動距離最近的隊員前去支援。
——復工線上服務。在廣東，“粵省事”方便外省返工返崗人員證明健康狀況，“粵商通”程序便於企業上報、掌握員工健康數據。在上海，為方便防控達標企業第一時間拿到復工通行證，“一網通辦”做到“一站受理、一口解答、一次辦結”，實現復工申請不出樓宇。此外，上海還正在探索“遠程辦”“應急辦”“承諾辦”等各種形式。3月份以來，上海下轄16區的“雲路演”“雲簽約”“雲開工”活動不斷，其中有5家外資金融機構舉行線上開業儀式。
智慧技術刷新治理模式，撬動扁平化治理
半月談記者調研中，基層人士和專家普遍談到，此次疫情中，以大數據大規模運用為主要特徵的治理方式，集中彰顯了成體系化的智慧治理具備預警性、精準性、即時性三大治理優勢。如若使其常態化運轉，智慧治理無疑將極大改變基層治理的面貌，甚至重構基層治理體系。
浙江省杭州餘杭中泰街道泰峰村村民通過手機登陸“智匯中泰”，查詢村務信息 徐昱 攝
不同於傳統治理成本較高，智慧治理天生傾向於扁平化治理，通過破除治理層級，大大提升治理效能。合肥數據資源局副局長王偉說，不管是遇到緊急狀況，還是日常治理，主政者都能憑藉智慧治理手段實現對所轄區域每個細胞的快速決策、快速響應，這是以往層級式管理難以做到的。未來的基層治理中，城市大腦、社區微腦等平臺建設必然得到強化和完善。
不同於傳統治理體系割裂，智慧治理偏好“一盤棋”式的全局思維，統一的治理平臺強調信息互認互通，有利於打通治理經脈，激活治理創新。科大國創總裁董永東說，在傳統的治理模式中，存在明顯短板，社會治理，尤其是基層治理，信息和數據分散，上下級之間、同級部門之間互不熟悉，影響治理效率，難以碰撞激發出治理創新。
不同於傳統治理以管理者需求為中心，智慧治理側重於以服務對象為中心，契合服務型政府的治理目標。當前，許多地方積極推廣“最多跑一次”改革，讓“數字多跑腿，群眾少跑路”。“大數據+公共服務”的治理模式，今後還將藉助技術發展走得更遠。
不同於傳統治理評價標準的相對主觀性，智慧治理因其技術手段的中立性，具備客觀性、科學性的突出特點。調研中，基層幹部曾向半月談記者抱怨，基層幹得怎麼樣，上級因隔得遠也不全然瞭解，年終考評時多是憑印象打分。他們呼籲，智慧治理也應該包括通過有效技術手段對基層治理實績展開科學評價。
推廣智慧治理在當下也有其現實急迫性。如今，城鄉社區裡“以一當百”“以一當千”的幹群比，也要求基層更多倚重信息化手段。清華大學合肥公共安全研究院科研部主任付明認為，智慧治理有著巨大的現實需求，可以實現政府管理側的精準治理有手段，社區管理側的小區管控有工具。
打通智慧治理堵點，加快智慧流程再造
多地受訪人士指出，以智慧治理體系化撬動治理現代化，當前迫切需要打通數據採集、信息割據和數據安全等堵點和痛點。
鄭州大學公共管理學院院長高衛星認為，智慧治理依賴於網絡信息技術，特別是大數據技術的運用。但目前的疫情防控中也存在一定的重採集、重上報、輕分析、輕運用現象，信息採集存在一定的重複上報和各種形式主義亂象。未來提升數據開發與運用能力，實現精準治理，是需要解決的一個重要問題。
天津市委黨校對外培訓學院院長、中國應急管理學會理事長王重高表示，當前數據封閉、不共享的一些弊端也有所暴露。例如，不少地方都重新研發新系統用來掌握所轄區域的實時動態。事實上，在一些即時通訊軟件和通信營商後臺都有現成可用的數據，重複研發很大程度上造成資源浪費。智慧治理必須體系化，這就要求做好數據開放工作。
數據開放、數據共享，政府部門大有空間可為。廣東省政務服務數據管理局總工程師周傳世說，雖說本次疫情展現了“數字政府”的建設成果，但也暴露出一些地方和部門之間仍存在數據壁壘。比如，有的地方原本是讓群眾“一碼通行”，結果變成“碼上加碼”。專家表示，可建立統一平臺，打破“信息孤島”，實現“一次授權”“多次因需留痕式調用”。
全國律師協會刑委會委員、雲南凌雲律師事務所執行主任李春光等提醒，在打通智慧治理經脈，實現大數據收集、應用時，還應注意保護個人隱私、維護公民信息安全，謹防數據信息洩露。
基層治理形成體系化的智慧治理，需要改革的絕對不僅是數據管理，還應出臺頂層設計和規劃，瞄準各地實際和治理目標，加快智慧流程再造。專家認為，治理流程再造後形成的智慧治理，將實現治理數據、治理資源的充分使用，為基層治理現代化奠定技術基礎。
之六：共享協同機制化
戰“疫”中，各地各部門迅速展開區域協同、部門協同，資源共享、信息共享，各種共享協同的作戰方式表現突出。而經此次疫情總結成的共享協同的理念和有效做法，還可應用於常態化基層治理。
各負其責、緊密協作，“教科書式”戰時速度
應對突發公共事件，共享協同的有效機制是迎戰風險的必要步驟和重要方式。此次疫情防控也不例外。多地多部門共同應對疫情，“教科書式”戰時速度受到各方好評。
1月24日18時，天津東疆海關接到船舶代理報告，計劃25日一早停靠天津國際郵輪母港的“歌詩達賽琳娜號”郵輪上有15人出現發熱症狀，船上共有148位湖北籍旅客。經過上報和協調，從1月25日凌晨1點天津市新冠肺炎疫情防控工作指揮部發出指令，到26日零時15分，天津市衛健委發佈消息，“歌詩達賽琳娜號”郵輪應急處置工作全部結束，用了不到24小時。
在廣西，為保障防疫物資生產，當地建立協同會商、聯合作戰機制，堅持問題不過夜、事事往前趕，工信、藥監、市場監管、金融監管等19個部門區市縣三級近千人開展協同作戰，為各類醫療物資企業生產保駕護航，實現了戰時機制下的戰時速度、戰時效率。有了機制保障，廣西德福萊醫療器械有限公司5天時間即投產，成為廣西民用口罩頂樑柱企業，口罩累計產量突破3000萬。
除了應急時的緊急動員，平時已形成制度的共享協同改革成果在戰“疫”之時發揮了更加明顯的作用，如在多地已初步實踐的縣域醫共體改革。
在雲南祥雲縣，疫情發生後，該縣將醫共體各縣級醫療機構人員整合，成立了疫情防控工作領導組，制定了統一的工作標準及流程，整合縣級醫療資源，將醫共體中一家醫院設為發熱就診病區，整合醫共體各醫療機構醫務人員，組織精幹力量至發熱就診病區工作。醫共體各成員統一物資調配使用、統一實施疫情動態監測管理、統一加強人員培訓、統一信息報送和發動宣傳，疫情防控各部門密切協作，及時發現並解決問題，全力保障疫情防控工作順利開展。
上海市金山區與毗鄰的浙江省平湖、嘉善三地共同推出“兩書一證”人員車輛互認通行機制 凡軍 攝
在山西，近年同樣推行縣域醫療衛生機構一體化改革，疫情中，山西省統籌縣、鄉、村(社區)三級醫療衛生隊伍，構築了從重點人員摸排管理、預檢分診到醫療救治的三道防線，並對縣域醫療防護物資、醫療基礎設施、感染控制力量統一調配調度，守住了基層防控關口。
推進共享協同機制化，破解“九龍治水”弊端
長期以來，九龍治水、政出多門的弊端讓基層治理效能打了折扣，一些梗阻成為基層治理頑疾，影響到基層群眾的獲得感。此次疫情中，共享協同機制化的理念和做法，無疑可為破解這些頑疾提供可資遵循的路徑。
共享協同機制能增強基層反應靈敏度，提高基層治理效率。天津市濱海新區衛生健康委醫政醫管室副主任竇克濱認為，“歌詩達賽琳娜號”郵輪應急處置工作“整個全過程配合非常完美”：既有高效而具能動性的指揮機制，又有各相關方強有力的動員和保障機制，還有上下游完善的配合機制。
共享協同，本質上是一種系統內的資源優化配置，創新共享協同的有效機制，可有效減輕各層級、各部門資源配置壓力。
“以一體化機制為代表的共享協同模式使短時間內人、財、物形成合力成為可能，讓縣鄉村三級隊伍統一指揮、高效協同、快速形成戰鬥力變成現實，讓集團內各醫療機構無縫銜接、高效聯動得以實現。”山西省晉中市介休市醫療集團理事長樊金榮說，此類機制遷移至基層治理更多具體領域，將使得基層部門面對某一治理問題時不是“一對一”，而是“多對一”，彷彿迅速擴充了力量。
共享協同機制，可從一定程度上、在一定範圍內打破地域分割、部門分割的局面，破解“九龍治水”“各管一攤”的治理弊端，提升群眾獲得感。
近年來，隨著交通便利，跨省通勤越來越普遍。疫情暴發後，跨省通勤成為難題。為助力復工復產提速，上海、北京等地相關部門經過協調，通過網上辦理 “工作通勤證”“長三角貨通證”等方式對長三角地區、京冀地區的人員、車輛等信息進行互認，真正解決了群眾難題。
共享協同機制還可以防治事事留痕，明顯為基層減負。四川外國語大學社會與法學院教授林移剛提出，以最簡單的疫情統計表為例，只要設計一份較為詳細的數據報表，由基層政府官員每天統計一次並上報，上級各分管部門同時從該平臺下載分享數據並決策，就是很好的共享協同機制，可明顯為基層減負。
從優化考核評價體系入手推進共享協同
有人提出，當迴歸到常態化治理中時，這種在大災大難面前“一呼百應”的共享模式不一定能夠持續，“踢皮球”、各管一攤等治理之弊或許還會繼續。
許多人期待部分戰時共享協同機制可以常態化應用。專家提出，共享協同在數字經濟、政務服務、智慧生活等領域具有諸多應用場景，可用共享協同機制推動現有各類公共服務系統互聯互通，加速區域公共服務一體化。
採訪中，許多跨省通勤族期待類似疫情中工作通勤證的方式能常態化應用，以減少不必要檢查。“我平時到北京上班，正常1個小時的車程，但平時僅過個進京檢查站就需要半個小時到1個小時，疫情防控期間有時甚至需要3個小時才能過去。”一位家住河北省固安縣的跨省上班族說。
林移剛表示，共享協同機制首先需要通過科學技術手段來撬動和支撐。各地正在推行的“最多跑一次”辦事理念和改革做法是實行和建立共享協同機制的一種有效路徑，可以進一步深化推行。
西南大學經濟管理學院教授王志章建議，從優化考核評價體系入手推進共享協同。他提出，不要簡單地將某個小區域、部門業績作為考核目標，並對其下達硬性指標，要全面看待其對整體發展所作出的犧牲和貢獻。如此，就會減少小區域、小部門的考核壓力，打破條塊分割的治理方式，樹立“舍小家顧大家”的大局觀。
林移剛同時提醒，“踢皮球”“各管一攤”很多時候並不只是政府原因，也有部分所辦事項自身屬性模糊不清的原因。如果要真正實現共享協同，大部門制是最直接、最利於實現的形式。
來源：2020年4月28日 半月談
