中国青年报客户端讯（中青报·中青网记者 焦敏龙）今年11月16日至17日召开的中央全面依法治国工作会议提出，要总结编纂民法典的经验，适时推动条件成熟的立法领域法典编纂。
12月12日，由北京卓亚经济社会发展研究中心和中国法学会环境资源法学研究会主办、生态环境部支持的“贯彻习近平法治思想，完善生态环境法律制度高层论坛”上，生态环境法典专家建议稿亮相。多名生态环境保护领域的专家学者对探路编纂生态环境法典进行了研讨。
生态环境法典专家建议稿出炉
专家建议稿共7编1023条，包括总则编、污染防治编、自然生态保护编、自然资源开发利用中的环境保护编、能源节约和资源综合利用编、循环经济与废弃物综合利用编、应对气侯变化编，由研究法治国家、法治政府、法治社会建设的社会智库——北京卓亚经济社会发展研究中心组织中国人民大学、武汉大学、中国政法大学、天津大学4所高校的著名环境法学研究者及其团队编纂。
建议稿系统梳理了与生态环境相关的现行法律、法规和其他规范性文件，研究借鉴了国内外生态环境立法与环境法典编纂的相关经验，整理分析了国内外相关学术研究成果。
为什么要编纂生态环境法典？十届全国人大常委会副委员长顾秀莲说，日前先后召开的党的十九届五中全会和中央全面依法治国工作会议，发出了建设更高水平法治中国的动员令。在这样的时代大背景下，如何推进生态环境领域法治建设特别是开展法典编纂工作，是十分现实又事关长远的重要课题。
“中国的环境法典编纂正当其时。”与会的全国政协常委、社会和法制委员会驻会副主任吕忠梅认为，编纂生态环境法典十分必要，并表示，1979年我国颁布第一部《环境保护法》，当时在全国人大常委会上所作的说明就指出，是按照环境法典的思路来起草的这部法律。此后《环境保护法》两次修订，也都提出过法典化的方案。
担任此次专家建议稿课题专家工作组组长的全国人大常委会法工委民法室原巡视员扈纪华介绍说，项目组在编纂初期考虑过大法典、小法典、中法典3种形式，考虑到大法典方案涉及的立法空白较多，制度创新难度大；小法典存在只针对污染防治领域，不涉及自然生态环保等其他领域的局限，因此选择了中法典，“可重点编纂环境保护的主要领域，比如污染防治、自然生态保护、自然资源开发利用中的环境保护等”。
法典有望统一自然生态保护和污染治理
“当前，环境法制碎片化导致了已有环境立法之间的重复和冲突”。生态环境部法规与标准司司长别涛在论坛发言时表示，由于我国环境立法采用分散式立法模式，不同的生态环境要素分属不同的部门进行管理，不同行政部门往往多为本部门的权力和利益进行考虑，造成所起草的法律更多体现部门利益，同时也产生相互重叠冲突、重复立法现象，为法律遵守和执行带来困难。
别涛举例指出，存在立法重复的有：现行《水污染防治法》《海洋环境保护法》《固体废物污染环境防治法》《环境噪声污染防治法》《放射性污染防治法》等法律，都对环境保护设施应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用的“三同时制度”，进行了相同重复规定。
存在立法冲突的有：自然保护地功能区划方面，《自然保护区条例》将自然保护地内部划分为核心区、缓冲区和实验区3种类型；而各国家公园试点保护条例又在此基础上进一步细化，比如《武夷山国家公园条例（试行）》将自然保护地划为特别保护区、严格控制区、生态修复区和传统利用区；《三江源国家公园条例（试行）》则分为核心保育区、生态保育修复区、传统利用区；而2019年6月国务院出台的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》中又提出了核心保护区和一般控制区的二元 分类，整体上难以协调统一。
存在立法空白的有：光污染方面，现行立法缺乏对“城市超高层建筑玻璃反光给人类日常生活带来严重影响，甚至影响到交通安全”的规定。热污染方面，随着科技水平的提高和社会生产力的不断发展，大量能源消耗产生的二氧化碳、水蒸气、热水等污染物会使局部环境或全球环境增温，并对人类和生态系统造成直接或间接、及时或潜在的危害，但现行立法对其规制不足。
扈纪华认为，编纂生态环境法典一方面可以将生态环境的管理体制改革上升为法律，将体制改革同法律相连接，考虑到生态文明建设的新趋势和新理念，以及制度的变革和发展，明确各主管部门的保护及监管责任，做到重大改革于法有据；另一方面可以突破“末端治理”困局，强调生态环境保护的重要意义，统一自然生态保护和污染治理。
建议适时启动生态环境法典编纂
相比我国现行的生态环境法律法规，生态环境法典专家建议稿有哪些立法制度创新？
中国人民大学法学院副教授、专家建议稿总则编牵头人竺效介绍，为了帮助解决环境监测不到位、合理规划选址等问题，建议稿总则编纳入了对生态保护具有重要意义的环境标准、生态环境规划、生态环境监测等重要制度。针对当前跨行政区域的重大生态环境污染事件，总则编新增了跨行政区域协调机制的规定，强调了国务院及其相关职能部门的统筹协调作用，以期高效公平处理此类事件。
竺效介绍说，建议稿总则编在资金投入方面新增规定：国家鼓励并保障企事业单位、社会团体和公民个人以捐赠等方式助力生态环境保护、治理的资金投入，同时鼓励、指导并监督企事业单位依法对环保设施运行或升级进行资金投入。
竺效透露，建议稿还将“信息公开与公众参与”单独列为一章，有利于依法有序保障公民的知情权，保障和引导公众依法参与环境立法、环评等环境行政许可等活动。
负责起草生态环境法典污染防治编的中国法学会环境资源法学研究会副会长、天津大学法学院院长孙佑海介绍，建议稿污染防治编对环境污染责任保险作了强制性规定；增加一些会对人类身体造成严重威胁的化学有毒有害物质新污染源的防治规定；对光污染、放射性污染、振动及人为原因造成的电磁辐射作出了规范。
“对较成熟的法条，基本是原文纳入；对不同法律法规中重复的条文，进行合并同类项，”负责起草生态环境法典中自然资源开发利用中的环境保护编、能源节约和资源综合利用编、循环经济与废弃物综合利用编的中国政法大学民商经济法学院环境资源法研究所教授、联合国环境规划署—中国政法大学环境法研究基地主任王灿发举例介绍，鉴于《农业法》第58条对耕地保护已作出规定：“农民和农业生产经营组织者应当保养耕地、合理使用化肥、农药、农用薄膜、增加使用有机肥料，采用先进技术保护和提高地利，防治土地的污染破坏”，所以将原文纳入生态环境法典。
这样一部法典能为生态环境部门的依法行政带来哪些变化？在对外经济贸易大学法学院助理教授孔祥稳看来，生态环境法典的编纂甚至今后可能被提上立法高度，未来有望避免立法上的重复和冲突，在环境行政许可、监督等方面实现行政程序的相对统一；能超越单一部门的视角，建立更加综合的生态环境行政管理和权责体制；可以强化法律责任的系统性，有助于生态环境有关部门通盘考虑各种不同类型的法律责任，有利于其实现行政监管手段与一般民事诉讼、公益诉讼等法律机制的协调配合。
据了解，目前，专家建议稿是否进入实质的立法程序，正等待全国人大有关方面进一步论证。全国人大常委会原副秘书长李连宁说，生态环境法典的编纂有比较坚实的立法和理论基础，立法条件成熟，期待生态环境法典能够早日列入立法规划。
