新京報記者從《檢察日報》刊發的報道中注意到，最高檢日前印發了《人民檢察院刑事申訴案件異地審查規定》。根據這一規定，最高檢發現省級檢察院管轄的刑事申訴案件原處理決定、判決、裁定有錯誤可能，且存在5種情形之一的，可指令由其他省級院進行審查。
《人民檢察院刑事申訴案件異地審查規定(試行)》解讀
《人民檢察院刑事申訴案件異地審查規定（試行）》（以下簡稱《規定》）共十五條。主要內容可分為四個部分：一是界定刑事申訴案件異地審查的適用範圍和條件，具體內容為《規定》第二條、第十四條；二是規範異地刑事申訴案件審查的辦理程序，具體內容為《規定》第三條至第八條；三是明確異地審查案件的處理，具體內容為《規定》第九條至第十一條；四是其他有關事項。
關於適用範圍
《規定》對刑事申訴案件異地審查的適用範圍作了如下界定：
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案件管轄級別範圍。《規定》第二條規定最高檢對省級檢察院管轄的具有一定情形的刑事申訴案件，可以指令其他省級檢察院審查辦理。因此，從級別管轄看，《規定》僅適用於省級檢察院管轄的刑事申訴案件，即對地市級檢察院刑事申訴處理決定的申訴，對省級檢察院、省高級法院作出的刑事決定、判決、裁定的申訴。
在《規定》起草過程中，起初，關於案件的級別管轄範圍未作限制，地市級以上檢察院均可對下級檢察院辦理的刑事申訴案件指令異地審查。在提交最高檢檢察委員會審議討論時，部分委員提出異地審查只有跨省才有意義。經研究，《規定》僅對省級檢察院異地審查作出規範。實踐中省內異地審查是否可以適用這一機制，省級檢察院可在確保效果的前提下，根據具體情況，參照《規定》精神靈活掌握。
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案件類型範圍。《規定》明確，適用異地審查機制的案件包括不服檢察機關訴訟終結刑事處理決定的申訴案件和不服法院已經生效的刑事判決、裁定的申訴案件。在《規定》起草過程中及第一次提請最高檢檢察委員會審議稿中，考慮到近年來監督糾正的重大冤假錯案主要是法院審判的嚴重刑事犯罪案件，曾明確異地審查僅限不服法院已經生效的刑事判決、裁定的申訴案件。對此，最高檢法律政策研究室在對此稿的審核意見中提出：“將適用異地審查的刑事申訴案件限定為‘上級人民檢察院將下一級檢察院管轄的不服人民法院已經發生效力的刑事判決、裁定申訴案件’，排除了不服人民檢察院訴訟終結的刑事處理決定的申訴案件，無法實現刑事申訴案件的全覆蓋，將大大降低這項制度的實踐價值，此問題事關申訴異地審查制度的框架”，建議將適用範圍覆蓋所有刑事申訴案件。在徵求各地意見過程中，天津市、江蘇省、福建省、四川省等一些地方也建議將不服檢察機關訴訟終結刑事處理決定的申訴一併納入。根據上述意見，《規定》將適用範圍擴展至刑事申訴檢察部門辦理的兩類申訴案件，實現了對刑事申訴案件的全覆蓋。
需要注意的是，《規定》中的刑事申訴案件異地審查並未改變申訴案件管轄層級。這與實踐中一些省級檢察院將本院管轄的刑事申訴案件交由下級檢察院辦理的“交辦”有著本質區別。在“交辦”程序中，刑事申訴案件的級別管轄發生了改變，案件由原來省級檢察院管轄轉變為地市及以下級別的檢察院管轄。此外，實踐中一些省級檢察院抽調下級檢察院人員參與本院管轄的刑事申訴案件辦理，或將刑事申訴案件交下級檢察院刑事申訴檢察部門審查並提出初步意見，再由省級檢察院以本院名義作出處理決定，由於在司法主體責任上未發生轉移，程序上也未改變案件管轄級別，實質上相當於辦案人員的統一調配，並不發生案件管轄意義上的法律效果。
關於適用條件
《規定》對異地審查的適用條件作出以下限定：
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前提條件：有錯誤可能。《規定》第二條明確刑事申訴案件適用異地審查的前提條件是：“原處理決定、判決、裁定有錯誤可能”。這是刑事申訴案件能否適用異地審查機制的前提條件。如果經初步審查認為原處理決定、判決、裁定正確，則不能適用《規定》。原處理決定、判決、裁定有錯誤可能，既包括認定事實方面有錯誤可能，也包括適用法律方面有錯誤可能，還包括原辦案人員司法執法程序規範等方面有錯誤可能。根據最高檢2014年印發的《人民檢察院複查刑事申訴案件規定》（以下簡稱《複查申訴案件規定》）第十九條規定，判斷是否屬於“有錯誤可能”，應從以下幾個方面進行審查：（1）原處理決定、判決、裁定認定事實是否有錯誤；（2）申訴人是否提出了可能改變原處理結論的新的事實或者證據；（3）據以定案的證據是否確實、充分；（4）據以定案的證據是否存在矛盾或者可能是非法證據；（5）適用法律是否正確；（6）處理是否適當；（7）是否存在嚴重違反訴訟程序的情形；（8）辦案人員在辦理該案件過程中是否存在貪汙受賄、徇私舞弊、枉法裁判行為；（9）原處理決定、判決、裁定是否存在其他錯誤。
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具體條件。《規定》第二條明確了刑事申訴案件適用異地審查的具體情形：（1）應當受理不予受理或者受理後經督促仍拖延辦理的。主要指省級檢察院基於各種原因拒不受理、拖延辦理或辦理不力的；（2）辦案中遇到較大阻力，可能影響案件公正處理的。主要指辦案中受到黨政機關個別領導、企事業單位等不當干擾，難以繼續辦理和公正處理的；（3）因存在迴避等法定事由，當事人認為管轄地省級檢察院不能依法公正辦理的。主要指管轄地省級檢察院領導與案件存在法定迴避情形，或者原案承辦人因職位變動，當事人認為可能對案件依法公正處理產生影響的；（4）申訴人長期申訴上訪，可能影響案件公正處理的。主要指由於當事人長期申訴上訪，有關部門領導曾作出批示，或者申訴人對辦案人施加特殊影響，對案件依法公正處理產生不利影響的；（5）其他不宜由管轄地省級檢察院辦理的情形。此項是兜底條款，便於適應實踐中遇到的新情況、新問題。
在提交最高檢檢察委員會審議稿中，對此條件曾表述為：（1）案情重大、疑難、複雜的；（2）案件辦理阻力較大的；（3）其他不宜由管轄地檢察院辦理的情形。在審議時，一些委員認為這一表述不太合適：一是“案情重大、疑難、複雜”不宜作為適用條件，否則各地容易推卸責任；二是“案件辦理阻力較大”應當予以細化和明確，以便於適用；三是實踐中辦案阻力來自於人的因素，比如原案承辦人或領導提升到上一級檢察院擔任重要職務等，應在文件中予以體現或作出具體規定。根據各委員意見，在進一步修改中對具體條件進行了調整。
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排除條件。《規定》第十四條規定，“被害人不服地市級人民檢察院作出的不起訴決定，在收到不起訴決定書後七日以內提出的申訴，依據刑事訴訟法及相關規定辦理，不適用本規定。”之所以將此類案件排除適用異地審查機制，主要是考慮到刑事訴訟法第一百七十六條和《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》第四百一十七條對此已明確規定，“由作出不起訴決定的人民檢察院的上一級人民檢察院刑事申訴檢察部門立案複查”。《規定》不宜再作出與之不同的規定。
關於適用程序
《規定》對異地審查適用程序作出以下規定：
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啟動程序。（1）依職權啟動。《規定》第二條、第三條明確了檢察機關依職權啟動異地審查的方式，包括最高檢自行決定和省級檢察院主動報請，主要指省級檢察院和最高檢在辦理刑事申訴案件過程中，發現案件符合《規定》中異地審查的條件，主動報請或決定將刑事申訴案件異地審查的情形。根據《規定》第五條，檢察機關依職權啟動異地審查的，應當徵得申訴人同意。徵求意見過程中，一些地方和專家不同意將“申訴人同意”作為檢察機關主動啟動異地審查的條件。經研究，考慮到適用異地審查的目的是為了更好地保障申訴人的權利，提升檢察機關的司法公信力，如果違背申訴人意願，適用異地審查可能很難實現上述目的，並且辦案實踐中也需要申訴人予以配合。因此最終稿保留了這一適用條件。（2）應申請啟動。《規定》第四條明確了申訴人關於刑事申訴案件異地審查的申請權。申訴人認為刑事申訴案件符合《規定》中異地審查條件的，可以向管轄地省級檢察院或最高檢提出異地審查的申請，由省級檢察院或最高檢進行審查以確定是否提請或決定適用異地審查。
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決定程序。根據《規定》第二條，決定刑事申訴案件異地審查的權限，由最高檢檢察長或檢察委員會行使。《規定》沒有明確省檢察級院提請最高檢刑事申訴案件異地審查的權限，根據以往慣例和決策程序要求，省級檢察院對擬提請最高檢異地審查的，也應當由檢察長或檢察委員會決定。對於申訴人提出申請，經審查擬不予異地審查的，可以由刑事申訴檢察部門的檢察官或部門負責人、分管副檢察長在本院司法責任制權力清單確定的權限內作出決定。
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申訴人權利保障。《規定》強化了對申訴人權利的保障。具體內容為：一是《規定》第四條明確了申訴人可以向省級檢察院和最高檢申請刑事申訴案件異地審查的權利。在《規定》徵求意見過程中，有關部門曾建議賦予申訴人對省級檢察院作出的不予異地審查決定可以向最高檢申訴的權利。經研究，考慮到《規定》已明確申訴人可以向最高檢直接申請的權利，有的專家學者也明確反對賦予申訴人對不予異地審查決定的申訴權，因此沒有規定申訴人對省級檢察院不予異地審查決定的申訴權。二是《規定》第六條、第十一條明確檢察機關對申訴人的通知義務。對於申訴人就刑事申訴案件提出的異地審查申請，檢察機關無論是否作出異地審查決定，都應當將處理結果通知提出異地審查申請的申訴人。決定予以異地審查的，由異地審查的檢察院負責通知申訴人；決定不予異地審查的，由受理申請的檢察院負責通知申訴人。《規定》起草過程中，關於不予異地審查的通知，曾規定一律由原管轄地省級檢察院負責。在最高檢檢察委員會審議時，一些委員認為應採用“誰受理誰通知”的原則。根據這一意見，《規定》對申訴人直接向最高檢提出申請的，明確由最高檢通知申訴人。同時根據具體情況，對通知時間作了不同規定，以便於實踐操作。
關於審查處理
《規定》第八條明確了異地審查的省級檢察院應當依照《複查申訴案件規定》立案複查，審查期限自收到異地審查指令之日起重新計算。在第九條至第十一條，對不服檢察院訴訟終結刑事處理決定的申訴案件和不服法院生效刑事判決、裁定的申訴案件複查終結後如何處理，分別作了不同規定：
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關於不服檢察院訴訟終結刑事處理決定的申訴案件的處理。根據《規定》，異地審查的檢察機關對不服檢察院訴訟終結刑事處理決定的申訴案件複查終結後，應當提出複查處理意見，經檢察委員會審議決定後，報請最高檢審查。最高檢對該複查意見區別情況作出以下處理：（1）同意維持檢察院原處理決定的，指令管轄地省級檢察院作出維持的處理決定；（2）同意撤銷或者變更檢察院原處理決定的，指令管轄地省級檢察院作出撤銷或者變更的決定，也可以直接作出撤銷或者變更的處理決定；（3）不同意複查處理意見的，應當立案複查並書面通知申訴人、管轄地省級檢察院和異地審查的省級檢察院；（4）認為複查意見認定事實不清或者意見不明確、理由不充分的，可以發回異地審查的省級檢察院重新審查，也可以直接立案複查。
要求複查意見上報前必須經省級檢察院檢察委員會審議決定，主要是考慮到異地審查的申訴案件一般是有冤錯可能的重大案件，且對此類案件已經明確必須立案複查，複查處理意見經檢察委員會討論決定，也體現了更嚴格的程序要求。
關於此類案件複查終結後，由哪個檢察院作出複查決定並出具法律文書問題，經認真研究，《規定》採用由原管轄檢察院和其上一級檢察院作出處理決定並出具相關法律文書、異地審查的檢察院不出具法律文書的方式。主要是考慮到，原作出訴訟終結處理決定的檢察院與異地審查的檢察院之間，不具有上下級隸屬關係，由後者維持、變更或者撤銷前者的刑事處理決定，不甚妥當。且大多情況下，刑事申訴複查決定撤銷不逮捕、不起訴的後續訴訟活動，需原管轄地的偵查機關配合進行，由原管轄的檢察院作出決定並予以協調後續工作，更為方便。徵求意見過程中，一些地方檢察院曾對這一做法是否違反“誰決定誰負責”司法責任制提出異議。經研究認為，原管轄地檢察院出具相關法律文書的行為，是執行上一級檢察院指令的行為，實質上作出決定的是上一級檢察院，承擔司法責任的也是上一級檢察院，因此符合司法責任制的相關精神。
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關於不服法院生效刑事判決、裁定的申訴案件的處理。根據《規定》，對不服法院生效刑事判決、裁定的申訴案件，異地審查的省級檢察院複查終結後，認為需要提出抗訴的，經檢察委員會審議決定後提請最高檢抗訴；認為不需要提出抗訴的，經檢察委員會審議決定後結案。根據《規定》，無論是否提請抗訴，均需按照《複查申訴案件規定》製作刑事申訴複查通知書，在十日以內送達申訴人並抄送管轄地省級檢察院。不同之處在於，對於提請最高檢抗訴的案件，應當在收到不予抗訴通知後製作刑事申訴複查通知書；對不需要提出抗訴的，還需將刑事申訴複查通知書報最高檢。
在《規定》起草過程中，一些地方檢察院及部分專家學者建議統一賦予異地審查的檢察院完整的複查權，包括最後作出決定出具相應法律文書的權力。經研究認為，對不服檢察院訴訟終結刑事處理決定的申訴案件，不相隸屬的檢察院之間不宜作出維持、變更和撤銷的刑事複查處理決定，因此異地審查檢察院不應享有完整的複查權。對不服法院生效刑事裁判的申訴案件，規定異地審查的省級檢察院既可提請最高檢抗訴，也可直接作出不予抗訴的決定，其基本享有完整的複查權。但對於中級以下法院作出的生效刑事裁判，異地審查的省級檢察院認為應當提出抗訴的，仍然需要提請最高檢抗訴。主要考慮到，沒有最高法的指定管轄，異地審查的省級檢察院如果直接抗訴，該異地的省高級法院並不能受理。如果報請最高檢商請最高法指令異地管轄，最高檢也要對是否需要抗訴進行審查，因此規定由異地審查的省級檢察院提請最高檢抗訴，程序上更為合理、簡便。
原文載於2018年《人民檢察》第1期，有刪節。
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