與經濟起飛早期有必要較多實施產業政策普遍經驗相一致，與自身體制轉型具體歷史背景條件相聯繫，中國長期以來重視實施各種產業政策並取得多方面積極成效。
隨著經濟發展到中高收入階段與市場經濟體制環境逐步演進，產業政策干預相對優勢逐步弱化，如何完善產業政策成為各方關注的現實議題。
近年國內學術界就新時期產業政策改革完善問題展開前所未有的熱烈討論，決策部門推出實施的多方面改革措施具有改進完善產業政策含義。
反思產業政策與深化體制改革是促進新時期中國經濟高質量發展的重要任務和必然選擇，在中美經貿爭端加劇與外部環境深刻演變的複雜環境下，中國應以自身長期發展為本位主動反思產業政策併力推相關國內改革。
中國產業政策特徵
上世紀80年代末中國決策層接受產業政策概念，此後一直高度重視產業政策在經濟發展中的作用。國際比較經驗顯示，在經濟起飛早期階段較多采用產業政策具有現實合理性，即便是美歐等現今主要發達國家在歷史上也都不同程度利用產業政策作為助推經濟起飛手段，中國作為發展中國家重視產業政策是合乎規律的現象。不過也需看到，由於受特定國情條件尤其是體制轉型獨特環境的影響，中國過去幾十年產業政策的理論和實踐呈現多方面特徵。
一是管得比較寬。產業政策在概念內涵界定、調控對象範圍、手段方法選擇等方面比較寬泛。比較適當定義應把產業政策限定為針對特定產業進行干預並意在改變該產業市場發展軌跡的政策。在中國較多把產業政策看作是客觀上對各類產業產生某種影響的政策，甚至認為產業政策是“政府干預經濟的所有政策的總和”。
1989年第一份全面部署產業政策文件，干預對象涵蓋服務業以外大部分實物生產部門。近年相關部門制訂實施產業政策，仍對幾十個行業和數以千種產品，採用“鼓勵、限制、禁止”三種措施加以規制。21世紀產業政策由主要關注工業，逐步向一、二、三次產業並重轉化。早年理解“產業政策的實施，要運用經濟的、行政的、法律的和紀律的手段，同時加強思想政治工作。計劃、財政、金融、稅務、物價、外貿、工商行政管理等部門必須目標一致，協同動作。” 進入新世紀後，傳統產業政策手段大都延續使用，產業目錄指導、市場準入、項目審批與核准、供地審批、
貸款的行政核准、強制性清理如淘汰落後產能等行政性干預措施有所強化。二是管得比較深。國外產業政策大都以鼓勵為主，對企業自主投資經營限制較少。我國產業政策不僅有諸多鼓勵類項目，還包含大量限制性內容。管制不僅涉及行業層面，而且對企業微觀主體特定投資經營行為進行審批核準。從新世紀初年情況看，產業政策包含的限制類投資對象，往往涉及快速增長與利潤率較高部門，是否核准與何時核准特定企業投資項目影響較大。以產業組織為目標的產業政策干預，經常用包括行政手段在內的多種方式影響操控企業兼併重組，有時涉及直接干預處理國企與民企、國企之間的利益關係。
三是透明度較低。不同於比較成熟的市場經濟國家，產業政策主要通過法律法規形式發佈，比較重視保障利益相關方與公眾的合理知情權與參與權。我國產業政策雖然有時也以法規形式頒佈，更多情況下是以政府部門紅頭文件方式下達，產業政策制定和實施過程透明度較低。如幾年前筆者在某地調研企業，一位製藥廠負責人說：新藥註冊審批雖有150天期限，但有時300天甚至500天不給結果，企業也不便抱怨。審批節奏有時取決於無法預期因素，如遇到高層考察指示，可能會集中審批，很快出來一大批新藥。又如2012年某市鋼鐵項目經多年申報後獲得產業政策主管部門批准，市長面對媒體竟手捧批文激動得聲淚俱下，折射低透明度背景下產業政策管制程序的繁複與艱難。
四是多層次體系。與大國以及分權改革發揮各方積極性體制特點相聯繫，我國產業政策屬於多層級干預體系。雖然最初相關決策規定產業政策制定權在中央，然而實際演變情況是中央政府及其職能部門制定實施覆蓋全國的產業政策，省地市縣級政府及所屬部門也積極制定實施涉及特定行政轄區產業政策。如研究人員指出：“在產業政策施行上，中國所涉及的行政層級遠較東亞為多，因此使得複雜度大幅增高”，形成所謂多層級體系特點。
五是與宏觀政策混合使用。1989年第一份產業政策權威文件要求“以產業政策為導向，加強宏觀控制，指導市場發育，協調各方面行動”，強調產業政策主導地位同時，也提示產業政策與宏觀政策混合實施取向。後來這方面特點進一步發展。筆者在研究新世紀初年宏調政策特點時，列舉了2003-2012年有關部門實際採用的30多種宏觀調控手段（《宏調的邏輯——從十年宏調史讀懂中國經濟》第23頁），其中約有一多半屬於產業政策工具或明顯具有產業政策屬性。產業政策與宏調政策混合使用的體制含義在於：在市場經濟環境下藉助宏調概念便於為產業政策干預提供合理性支持，產業政策則為宏觀調控延伸到行業部門以至微觀主體提供現實抓手，由此形成我國產業政策宏調化或宏觀調控產業化的特點。
六是變異度較高。依據市場經濟環境下通常經濟邏輯，產業政策作為結構性干預措施，在審慎評估基礎上一旦確定就應相對穩定不宜頻繁變動。我國產業政策往往以宏調政策名義推出，而宏調政策本質具有相機抉擇的逆週期變動特點，兩類干預手段混搭派生產業政策變異度較高特點。如2003年以後有關部門把抑制鋼鐵、電解鋁投資鎖定為政策目標之一，然而到大規模刺激經濟時這兩個行業又突然躋身十大振興產業。房地產部門產業政策取向更是頻繁變動：2003年強調房地產支柱產業地位鼓勵其發展，後來隨房地產過熱實施抑制政策；四萬億刺激時轉而扶持房地產行業，2010年後又接二連三出臺抑制政策；近年再次出現房地產政策干預政策取向U型反轉情況。
歷史成就與改革邏輯
應當理性客觀認識中國特色產業政策。
首先應當肯定產業政策對中國經濟轉型發展發揮了多方面重要作用。例如改革開放早期舉全國之力興建寶鋼項目，90年代對六大鋼鐵技術系統攻關突破，對中國鋼鐵業崛起功不可沒。又如農業部門幾十年產業政策投入，對中國糧食和其它農產品產量趨勢性增長做出積極貢獻。尤其在交通、通訊、能源等基礎設施部門，其發展對各類協調、技術要求、資金規模、融資久期等方面有比較特殊要求，在經濟起飛初期主要藉助市場力量發展受到較多侷限，中國特色強勢產業政策干預成效比較明顯，我國高鐵技術集成和規模化推廣取得成就是一個例證。我國過去40年經濟成長取得舉世矚目成就，最根本原因在於改革開放引入開放型市場經濟體制釋放與激發市場競爭活力，同時也應肯定產業政策干預發揮的積極作用。
然而隨著經濟發展水平和市場環境演變，產業政策作為政府干預經濟的重要手段呈現邊際效益下降與比較優勢遞減的客觀趨勢。一是隨著早先部分產業和基礎設施部門結構性短缺逐步緩解和消除，在新興行業實施產業政策識別性困難上升和準確度下降。二是市場力量上升和企業能力發育成長，在越來越廣泛領域主要藉助更有效率更為公平的市場競爭機制推動產業發展可行性增加。三是社會保障體系建立和初步發展，增強了社會對產業結構調整與企業退出的承受能力，使得制定實施某些產業政策的現實必要性下降。四是隨經濟發展水平與複雜程度提升，產業政策干預經濟運行的潛在租金規模數量級飆升，以權謀私和權力尋租隱秘性與危害性加大，實施產業政策的各類制度交易成本上升。最後隨著中國經濟在全球影響力提升，貿易伙伴國特別是美歐主要發達國家對我國產業政策關注和挑剔程度增加，產業政策的外部交易成本上升。
新世紀初年中國經濟迎來新一輪景氣擴張並伴隨經濟過熱，政府有關部門在實施必要宏觀調控時頻繁採用產業政策工具手段，其連帶負面效應引發學界廣泛
關注質疑。2010年前後圍繞產能過剩治理實施宏觀調控與產業干預政策派生明顯弊端，包括筆者在內一些研究人員針對產業政策依據與效果提出過探討意見。十八大以後中國經濟逐步進入新常態，學界針對產業政策依據和利弊討論進一步展開。2016年11月9日著名經濟學家林毅夫教授和張維迎教授就產業政策問題展開公開辯論，引起各方面廣泛關注並激發此後有關我國產業政策的前所未有熱烈討論。瀏覽林張公開辯論後發表的幾十篇相關論文、演講和評論，主流觀點大都肯定政府實施產業政策的歷史合理性與現實必要性，同時也普遍關注和重視現實產業政策存在諸多弊端與問題，並從不同角度對改革完善產業政策提出了諸多建議和意見。十八大以來中國決策層針對某些領域存在問題所實施的改革措施和政策調整，也直接或間接具有改進和完善現行產業政策含義。如2013年高層對宏觀經濟形勢提出的“三期疊加”分析及此後提出“經濟新常態”判斷，在總結經濟政策經驗教訓基礎上更加重視宏觀調控科學化並表示慎用經濟刺激措施，有助於抑制以宏調名義實施過多產業政策干預的衝動。
十八大以來國務院從戰略高度持續推進簡政放權，據報道2013-2017年“中國已取消近千項國務院部門行政審批事項”，在推動政府職能轉變與合理界定市場與市場關係同時，也對控制產業政策過多與改進產業政策實施方法發揮了積極作用。近年中國決策層強調競爭政策作用更體現改革調整產業政策取向。2014年國務院印發“關於促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見”（國發［2014］20號），圍繞落實使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用進行一系列部署，“著力解決市場體系不完善、政府干預過多和監管不到位問題。”尤其是2015年發佈的“中共 中央國務院關於推進價格機制改革的若干意見”，明確提出“逐步確立競爭政策的基礎性作用”，為轉變產業政策理論和實踐提供方針引領與現實契機。2016年國務院印發《關於在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》（國發［2016］34號），要求建立公平競爭審查制度，防止出臺新的排除限制競爭的政策措施，並逐步清理廢除已有的妨礙公平競爭的規定和做法，為落實中共中央和國務院“逐步確立競爭政策的基礎性地位”要求邁出重要一步。
學界專家和業內人士高度評價上述討論與政策調整對於改革完善產業政策的積極意義。吳敬璉先生指出：在當前形勢下，“轉向以競爭政策為主、產業政策服從競爭政策就成為歷史發展的必然。”陳清泰先生認為：“影響產業發展有兩大政策，一個是產業政策，一個是競爭政策。在中國，產業政策的地位之高几乎是各個國家所沒有過的，而且持續至今。這就成了限制競爭、阻礙向創新驅動發展轉型的障礙。實現可持續經濟增長必須此消彼漲，把競爭政策放到基礎地位，產業政策不能削弱競爭。”產業政策大討論“意義不僅在於澄清理論概念，更重要的是促進向創新驅動發展的轉型。”
對我國產業政策產生演變的特徵和規律，首先要緊密結合我國轉型發展具體環境加以全面認識；對產業政策利弊得失與改革必要性，也要依據我國體制環境與發展階段要求客觀分析。在開放經濟環境下，產業政策因其外溢效應可能成為對外經貿關係領域議題，甚至可能被特定國家借題發揮成為經貿爭端焦點，產業政策影響的複雜性上升。在外部爭端議題與國內改革議題相互交織環境下，需要明辨產業政策依隨經濟發展階段演變而改進的客觀規律要求，以中國自身發展為本位理性反思與主動改革。
作者為北京大學國家發展研究院教授
本文首發於《財新網》
閱讀更多 盧鋒 的文章
