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弗朗西斯 · 福山：何謂“治理”？如何研究？
作者：弗朗西斯 · 福山，美國斯坦福大學弗里曼·斯玻哥利國際研究所
來源：《國外理論動態 》2018年第6期；國政學人
【內容提要】儘管“治理"迄今為止並沒有一個確切的定義，然而，它至少包括三種主要含義。“治理"的第一種含義指各種在國家體系之外的非主權國家主體的國際合作。這個意義上的“治理"概念源於有關全球化的文獻，它強調主權國家的治理權責正在向非正式的橫向合作和歐盟這樣的超國家主體讓渡。“治理"的第二種含義是將治理等同於公共管理，即有效地履行國家政策。這種解釋的出現是由於人們意識到全球貧困的根源在於腐敗和國家能力孱弱。“治理"的第三種含義是通過社會網絡和其他非等級制的機制來規範社會行為。第一種和第三種“治理"的含義淡化了傳統的國家權威，它們更多地支持新興的、跨國的或市民社會的行動者。這些潮流也引發了人們對現代政府運作的透明程度和問責機制等問題的擔憂。
【關鍵詞】治理；跨國合作；社會網絡；公共管理；非政府組織
如果我們不對“治理"概念做出界定，就不可能對學術界已有的研究文獻進行評述。然而，迄今為止，學術界對“治理"概念的界定莫衷一是。這也表明了該研究領域的混亂程度。
“治理”一詞源於希臘語中的動詞“kubernan”，其本意是指“駕馭一條船”（steer a ship）一柏拉圖在《理想國》中就曾運用此種含義。拉丁文動詞“ gubernare"也是由此衍生的，它是法語“gouverner”的來源，並由此派生出英語單詞“ government”和“governance”。在20世紀的大部分時間裡，在商業和法律領域，公司治理的含義是固定的。直到1990年代初，非形容詞形式的“治理"（govemance)一詞才被用於否定傳統的“管理" (government)概念。今天，“治理"被任意地用來指代所有指導或規範社會活動的行為。由於“治理"概念在被人們廣泛運用的同時沒有受到嚴格界定，因而某些學者指責它已經變成了一種“空洞的能指”。
國際治理
作為有意區別於“管理"這一術語的概念，“治理"一詞最初出現在1990年代早期大量關於全球化研究的新文獻中。許多學者開始注意到，主權國家控制其自稱所管轄的領土內的活動能力正在減弱。依據這類新文獻，國家能力的減弱是由於技術變革和不斷增長的資本、人員、知識的跨國流動導致的一儘管克萊斯勒（StephenD. Krasner）認為，傳統的國家主權觀念只是一種假想。羅西瑙（James N. Rosenau）和澤姆佩〈Ernst一Otto Czempiel）的著作《沒有政府的治理》描述了許多處於傳統國家之外的組織所實施的國際合作的途徑和方式。
如果那些傳統的國際合作被視為中央集權的、等級制的國家通過像國際法這樣的正式機制相互協調的產物，那麼新文獻則強調了新的合作途徑。在新文獻中，第一種大潮流著眼於超國家治理。它主要以歐盟為例：歐盟是唯一成功地由主權國家讓渡權力而產生的國際組織，越來越被認為正在取代國家的權威。第二種潮流強調一種經常被稱為“政府間主義"的觀點，即儘管國家仍然是主要的參與者，但實際的合作卻通常是由等級制控制下的從屬機構通過非正式的、橫向的聯繫方式自主完成的。第三種潮流指出，“剛性"的國際法被一種不那麼強硬的“柔性"版本取代了——這種“柔性"版本雖然沒有像國際法那樣的法律權威，但是它更加靈活，也更容易實現。
然而，在相關的國際治理文獻中，最受關注的是各種“新"類型的跨國非政府主體，包括跨國公司、國際非政府組織、工會和其他各種被認為取代了傳統的民族國家間合作的組織。
最近，許多國際治理文獻都集中在一些具體的領域，尤其是關於非國家主體影響的領域有很多研究涉及非政府組織自發形成的合作標準的創制，通常包括環境規制標準、產品標準、健康標準、勞工標準和企業社會責任標準。有些學者指出，儘管這些新標準完全是由私人主體來執行的，然而還是在“等級制的陰影下"運行的，或者直接與國家監管機構合作。最後，還有文獻將注意力集中在更明顯的政治性的治理形式。在後衝突社會或“有限度的國家"（limited statehood）中,聯合國和各種非政府組織的國際參與者實際上已經取代了當地政府成為治理主體。
善治
“治理"概念的第二種用法同樣出現在1990年代的文獻中，它完全不同於上述第一種用法。這個詞在很大程度上被認為是傳統的公共行政的同義詞（或者是其委婉的表達），其區別在於政策的實施依靠新的非國家主體，而不是傳統的政府。
這類文獻的意義需要放在全世界範圍內國家發展政策潮流變化的背景下去理解。從1970年代末到1990年代初，西方國家及其支持的發展機構給貧窮國家提出的發展建議都是以新自由主義的放鬆監管和私有化為中心的。這種方式被非正式地稱為“華盛頓共識”。它與里根和撒切爾更加廣泛地國內經濟改革政策是一致的，將政府視為經濟健康發展的主要障礙。但是，根據1990年代蘇聯私有化改革失敗和非洲國家結構調整的經驗，經濟學家認識到了國家作為市場交易基礎的重要性。道格拉斯·諾斯及其追隨者在理論層面上強化了這種觀點，他們指出了財產權之類的制度安排對促進經濟增長的重要性。隨著世界銀行1992年題為《治理與發展》的研究報告和1997年題為《變革世界中的政府》的發展報告的出版，有效國家的作用也被政策制定者普遍認可。上述兩份報告都通過強調有效提供公共產品和服務的重要性來“找回國家”。1995年，世界銀行新任總裁詹姆斯·沃爾芬森（James WOlfensohn）在其發表的一篇具有里程碑意義的演講中提到了“腐敗之癌”，他認為，腐敗是經濟發展的障礙，並且將成為世界銀行未來10年關注的焦點。自此以後，公共部門改革、反腐敗以及更廣泛的以“善治”為主題的研究得以復興。
雖然這種意義上的“治理"顯然是指傳統的國家行為，但是其確切的含義仍然具有相當大的模糊性。“善治"中的“善" 究竟是指政府應當追求的政治目標，還是適用於有效實現政治系統所要達成的一切目標？具體而言，“善治"是否必須包括民主問責制和保護個人自由？它在威權國家是否也能存在？
對於這種理論問題，經濟學文獻目前還沒有形成共識。諾斯最初關注的焦點是包括財產權和契約履行在內的法律制度，但是他後來似乎擴大了概念的定義，將政治體系的民主也納人其中。同樣，阿西莫格魯（Daron Acemoglu）和羅賓遜（James A. Robinson）在他們對經濟長期增長所必需的“包容性"因素的界定中，也提到了民主參與和政治多元化。經驗研究的文獻顯示，穩固的民主制度與高水平的人均收人之間存在著很強的相關性，但是其因果鏈條的方向並不能確定。然而那些快速發展的威權國家和地區（例如“亞洲四小龍"）的存在表明，民主並不是促進經濟增長所必要的制度組成部分。羅斯坦（Bo Rothstein）和霍姆伯格〈Sören Holmberg）指出，發展成果（包括但不限於人均GDP的增長）與國家服務質量的相關性要強於它與民主的相關性。達爾伯格(Stefan Dahlberg)和霍姆伯格（Sören Holmberg）使用羅斯坦的數據所進行的一項研究表明，作為衡量治理的指標之一，公民的滿意程度它可能是公民對合法性的認知 與官僚系統的質量的相關性要強於它與程序性民主的相關性。巴克(Hanna Bäck) 和哈德紐斯（Axel Hadenius)的研究表明，在低水平的發展階段，民主與國家能力之間呈負相關，但是在高水平的發展階段，民主與國家能力之間呈顯著的正相關。在國家的早期發展階段如果國家能力比民主更能促進經濟增長，那麼這就能解釋為什麼快速發展的威權國家和富裕的民主國家可以同時存在。
許多學術文獻傾向於將“善治"理解為國家的執行力，即國家提供基本公共產品和服務的能力。在這個領域，大量的理論是建立在經濟學家的研究基礎上的，或是吸收了將私人部門引人公共領域的經濟學觀念。其中一種觀點是將選擇與退出引人過去一直由國家壟斷提供公共服務的領域。這種觀點導致教育補助金券和特許學校(charter schools）在世界範圍內激增。另一種觀點則是在政府部門中應用委託代理理論。在這種理論框架下，腐敗現象和執行問題被認為是委託人與代理人之間的動機不一致的結果，其解決方案是改變代理人的激勵結構和節約代理成本。
基於上述一般性的方法，1980年代末和1990年代初，胡德（Christopher Hood)和波利特（Christopher Pollitt）等公共行政學專家提出了新公共管理理論（NPM）。新公共管理理論體現了一些彼此聯繫較為鬆散的思想，它試圖將公民比作公共部門的消費者，將諸如標杆管理、績效評估、績效薪酬和服務外包之類的企業實踐運用於公民與公共機構之間的活動。新公共管理理論的核心思想是公共部門將獲得更多的自主權，同時也需要承擔更大的責任。
儘管最近有關治理的文章中仍然出現了許多新公共管理理論的概念，然而這些理論的全盛時期早已過去。新公共管理理論最開始是在英國、新西蘭澳大利亞和美國提出並付諸實施的。然而，那種在公共部門中引人類似市場機制的嘗試並未在歐洲大陸國家中起到良好的效果。這些國家擁有更深厚的國家中心主義傳統，它們並不喜歡將市場機制和商業實踐引人公共部門。但是，有些學者認為，這些差異被誇大了。特別是在1990年代，新公共管理理論是與政府縮減規模和私有化相關聯的，許多人認為這類實踐削弱了國家能力。一些研究指出了新公共管理理論具有文化嵌人性（例如，它是以韋伯式的國家作為前提條件的），並且它們表明其有效性在不同國家間存在著相當大的差異。績效測評的方法備受詬病，首要原因在於，它缺乏準確的標準來衡量政府所提供的許多服務（參見下文，治理的測量），並且測量行為本身會扭曲政府的行為（“應試教育"）。許多新公共管理理論所倡導的政府服務外包本身也存在著很多預料不到的後果。
新公共管理理論存在的某些問題是委託一代理模型本身所固有的。例如，委託一代理模型認為，在很多組織中，權威應當從代理人流向委託人，而不是相反。西蒙(Herbert A. Simon）很早就已經指出了這一點。新公共管理理論存在的其他一些問題是政府部門所特有的，例如，政府行為的動機應當是提供公共服務，而不是追求物質性的自利，或者許多公共代理人具有多個目標相互衝突的委託人。
最近，為了回應諸如開放政府夥伴關係（Open Government Partnership）和《採掘業透明度倡議》〈The Extractive Industries Transparency Initiative）等政策許多學術研究運用透明度和參與作為改善政府治理績效的機制。在這樣的研究中，最基本的觀點來自委託一代理理論，即立法者和官僚系統（代理人）不會對選民（委託人）負責，除非後者充分掌握了有關前者行為的信息。這種理論假設，普通選民——尤其是窮人——不喜歡腐敗，想要獲得無差別的公共服務，他們會根據瀆職行為的信息採取行動以矯正這種狀態。大量的實證研究已經驗證了信息的可獲取程度與各種不同行為結果之間的關係，其中包括腐敗、選舉問責和服務供給。許多研究已經發現，信息的可獲取程度與減少腐敗、提供更好的服務、影響經濟增長的諸多因素之間存在著預期中的正相關關係。然而，另外一些人卻發現它們之間存在著一種弱相關或者負相關的關係。還有一些研究者警告說，信息的可獲取程度需要具備下列某些特定的外部機制才能產生積極影響，例如，政府強制力、健全的市民社會。2004年，世界銀行在一系列研究的基礎上提出，通過正式選舉制度所構建的“長效"問責制需要以地方參與機制的“短期"問責制度作為補充。例如，在地方政府中，參與式預算通過將預算過程直接向公眾團體和普通公民開放，從而可以替代正常的選舉渠道或者作為其補充途徑。
新公共管理理論的衰落是與公共行政領域一特別是美國公共行政領域一的學科危機相對應的。20世紀中期，公共行政是美國政治科學協會所認可的四大基礎性研究領域之一，許多學校都將它作為政治科學下設的分支領域或單獨的學位點。這個時期的經典研究往往是關於單一行動者的案例研究。像這樣的案例研究具有非常豐富的細節，但在理論層面或者在外部應用上卻非常有限。這種做法後來逐漸失勢，許多大學要麼取消了公共行政專業或將其降級，要麼將其合併到公共政策專業。在某種意義上，新公共管理理論是最後一種產生於公共行政領域的重要理論。現在，公共行政領域內的大部分工作都由經濟學家或政治學家運用計量經濟學的技術或最近出現的隨機試驗研究微觀行為的方法來完成。在這個過渡階段，尚不清楚這些研究方法今後能否形成一種類似於一般性治理理論的東西，或者能否超越項目評估層面而成為實際的政策。
國內治理
與國際治理研究的新文獻相對應的是國內治理方面的文獻。這種研究取向強調國家之外的參與者也能提供以前由政府所提供的服務，它們有時候是作為傳統國家的補充，有時候則代替傳統國家提供公共服務。羅西瑙和澤姆佩的著作《沒有政府的治理》是關於國際關係領域的，與之對應的是，羅茲（R．A. w. Rhodes)的文章《新治理：沒有政府的治理》則是涉及國內政治領域的（他在1997年後繼續進行了該項研究）。羅茲強調，近年來興起的新治理模式認為“治理涉及各種自發組織起來的、組織間的網絡"。羅茲指出，撒切爾時代的縮減政府規模和私有化已經掏空了英國政府，進而在這種政府缺位的狀態下產生了新的社會網絡。在接下來的10年內，大量關於沒有政府的治理的新文獻不斷產生，其作者主要來自歐洲和英國。
這種將治理當作由社會網絡提供的物品的思想起源於企業經濟學理論，它最早由科斯（Rond H. coe）提出，後來由威廉姆森（Oliver E. Williamson）進一步闡述。科斯提出了這樣一個問題，既然經濟學家認為市場是高效的，那麼為什麼公司會存在等級制呢？他認為這是由於等級制能夠節約交易成本。然而，信息和通訊技術的發展使人們相信點對點的交流將會降低橫向組織內部的交易成本，並且通過減少層級而有利於市場化發展。1990年代，隨著互聯網的商業化和普及，這種觀點變得尤為普遍。許多新技術的支持者認為，等級制組織（包括大公司和政府）本身已經過時，它們很快就會被自我組織的社會網絡所取代。複雜性理論和像聖達菲研究所（Santa Fe Institute）這樣的研究機構開始風行一時，它們為自組織的社會網絡可以取代等級制這種觀念提供了理論依據。社會學家卡斯特（Manuel castells）描述了那種正在取代舊的等級制秩序的“網絡社會"的興起。
當然，在這個階段，無論是國家還是公司都沒有消失。儘管自2001年互聯網泡沫破裂後，人們對自組織的熱情有所減弱，然而那種認為社會網絡是一種存在於市場和等級制之間的組織形式的觀念得以倖存，並且成為了一種被普遍接受的思想。社會網絡被界定為以熟人、友情或其他形式的非正式義務維繫在一起的對等關係，這種關係不同於市場中買賣雙方所具有的通過公平交易和謀取利益而形成的關係。這種相當寬泛的定義使社會網絡與市民社會緊密聯繫在一起，而且有些作者確實混淆了兩者的差異。在柏林牆倒塌後的那段時期，人們對市民社會的興趣大為增加，將其視為現代民主的重要基礎；而且，在這個論題的學術旨趣是與“社會資本"研究的新文獻相互契合的。
在傳統的民主理論中，有組織的公民能夠通過行使選舉權來監督並追究政府責任。托克維爾認為，“結社的藝術"〈即公民樂於參與志願組織的傾向）對美國民主的成功至關重要，即使那些結社而成的團體並不具有政治性亦是如此。這種結社行動實際上形成了一種“公民學校"，造就了更多的公開參與政治的形式。儘管如此，結社的成員仍是治理的對象，而不是治理的主體。
那種關於治理的新文獻在某種程度上是運用不同的眼光來看待非國家行為主體的角色。無論是社會網絡、市民社會，還是任何一種處於市場與國家之間的組織，都不僅可以監督政府的行為，而且可以與政府積極合作，從而提供以前由國家所壟斷的公共服務。依據赫爾特〈Michael Howlett）和拉梅什〈Michael Ramesh）的觀點，“統治"就是政府的所作所為，“治理'是指在治理過程中建立、促進和支持政府與非政府行為主體之間的某種特定關係"。同樣，私營企業不僅可以通過行業自律來發揮治理的作用，而且也可以與政府或者民間社會組織合作提供類似於公共產品的物品（例如，它們可以通過讓企業遵守社會責任所要求的環保或勞動標準，從而提供公共產品）。斯圖爾(Reinhard Steurer）將整個治理空間設想成為一個維恩圖(Venn diagram)。他用三個存在重疊的圓圈分別代表政府、私營部門和市民社會，其中每個圓圈都具有自己的獨立領域，並且在其領域中擁有自身的權威——政府具有剛性或柔性監管的權威，非政府組織具有民間監督的權威，私營部門則具有行業自律的權威。並且，在這些圓圈中的重疊領域，政府治理、私營部門的行業規制、市民社會的共同規制以及三方的共同監管是同時存在的。這就意味著，在這種重疊的領域中，任何一個主體都可以是現代治理的主體。 科尼爾(Chnstoph Knill)和萊姆庫爾〈Drik hmkuhl)認為，現代治理主體的具體組合取決於“潛在問題的範圍與相關行動者的組織結構、問題類型和制度背景之間的一致性”。
這類文獻提出的首要問題是：為什麼治理主體已經從國家轉移到私人或者非政府機構？至少存在下述三種被廣泛引用的解釋來回答這個問題。第一，在右翼人士看來，現代政府臃腫、效率低下、規模太大（這種觀點在里根一撒切爾時代就已經是老生常談的了）。正如我們所看到的，新公共管理理論在早期就與縮減政府規模（或者使之合理化）、將部分政府職能外包和私有化相關。在這種傳統中，私營部門被視為代替國家行使治理職能的首要選擇，因為它在本質上講更有效率。那種將政策制定者與執行機構分開的做法會使政策制定者促進服務提供者的競爭，從而提高效率。在美國，那種針對政府的敵意直到今天仍然給政府帶來很大的壓力，迫使政府儘可能多地將很多活動從公共部門中轉移出去。在其他民主社會，這些壓力也同樣存在。在這一時期，伴隨著政府服務外包的趨勢，私營部門中也發生了類似的變化。這是因為信息和通信技術的發展降低了服務外包的交易成本。
第二種促使傳統政府轉變的動力在很大程度上來自左翼意識形態。這與左翼人士對等級制固有的不信任相關。對很多學者而言，通過社會網絡進行治理一即通過非政府組織或者其他非國家、非市場的行為主體進行治理一一構成了一種在規範層面被認可的民主參與形式。在傳統觀念中，正式的民主治理是通過選舉、政黨、大型媒體和其他類似的方式進行的，但是現在很多人認為，通過這些方式，政府會被企業或者其他精英群體的利益所俘獲。非營利部門可能是唯一能夠改變這種現狀的，它們共同代表了一種民主的公共利益。
第三，一些非意識形態的功能主義者會支持新的合作治理形式。現代社會管理中的各項事務已經變得非常複雜，而公民們卻期望得到從醫療保障、公共交通到救災活動等傳統政府既沒有專業技能、也沒有能力完成的一系列公共服務。私人或民間社會組織更接近他們所服務的人群，更瞭解當地的情況，可以更靈活地提供服務。這些組織通常不會受到僵化的公務員制度影響，可以比政府機構更加靈活地僱傭和提拔員工。
基於上述這些原因，很多早期研究者對政府以外的行為主體的治理功能抱著積極肯定的態度。然而隨後出現了一波新的批評熱潮。私有化和縮減政府規模自一開始就遭到詬病，被認為損害了公共利益，削弱了國家能力。馮克爾（Paul R. Verkuil) 提出了一種框架來說明哪些方面的國家權力可以被合理地外包。他認為，在像僱傭黑水保安公司保護身處中東戰區的美國外交官這樣的案例中，這種授權就成為非常嚴重的問題。其原因在於，暴力運用應當是由政府壟斷的職能。還有一些學者提出了一些框架，以區分在哪些情況下作為政府替代者的新政策工具被不完美或不適當使用了。雷福德( Gail Radford)描述了最近幾十年美國“公共機構"（public authonties)（即私人或準公共事業單位行使公共職能）的興起。她認為，當公共部門剝離了這些職能以後，民主問責的途徑就不可避免地混亂不堪。凱特爾（Donald F. Ketd)指出，在美國的公共服務中，非國家行為主體的增長意味著公共政策執行復雜性的提升和政府機構影響力的全面下降。儘管公共生活的某些領域仍然被等級制的命令和控制權威所支配，然而，在某些其他領域，政府官員只能靠建議、花言巧語、遊說或者其他方式間接地影響其他社會行動者。
另一個涉及沒有政府的治理的重要學術領域是關於這種現象究竟在多大範圍內存在的實證問題。目前存在一種廣為流傳的斷言，即我們現在已經生活在一個由國家以外的行為主體提供政府服務的時代。然而很少有證據表明，這種變化發生在哪裡、在多大程度上發生以及對公民產生了什麼影響。梅特勒（Suzanne Mettler)指出，在美國，大量的公共政策一一例如，對低收人家庭的財政補貼和對房屋產權的激勵一併不是通過政府的肯定性行為實現的，而是通過免稅實現的。這種稅收優惠政策相當於產生了一種巨大的“隱形的國家" (submerged state)，而數量龐大的選民卻幾乎沒有意識到這一點。狄盧里奧(John D. Dilulio)認為，由於美國選民不喜歡政府官僚機構，聯邦政府的規模已經被限制了幾十年。今天的官僚人數與1960 年相當，但是政府處理公共事務的開支卻增長了近5倍。這導致了營利性和非營利性承包商數量爆炸式增長，以及許多聯邦政府職能向各州政府和市政府轉移。他強調，儘管聯邦政府在僱傭和支出方面相對透明，然而其他組織卻並非如此。在一座美國大城市中，試圖估算政府服務外包的規模幾乎是不可能的。狄盧里奧進一步指出，這些組織經常為了自身利益而成為活題躍的遊說者，因而扭曲了公共利益。
總之，現有的文獻指出，實際上缺乏基本數據來測量被稱為“沒有政府的治理" 的現象的總體規模。當談到如何評估這些服務的質量或者這種形式的治理是否最終實現了“善治"的效果時，數據不透明的問題則更為明顯。
治理的測評
在過去20年中，有大量的學術活動致力於測量治理質量的問題，它們與有關 `善治"的學術研究都是由同一股力量所引起和推動的。
這個領域的引領者並不是學者，而是需要通過某種方式去評估他們項目成果的政策機構。長期以來，世界銀行一直從事一項獨有的國家政策和制度評估（CPIA）指數研究。這項研究是以其僱員對會員國的排名為基礎來衡量政府表現的。由於具有敏感性，世界銀行多年來做出的針對所有國家的CIPA指數評級並未公開，因而也無法用於學術研究。1990年代，世界銀行在這種內部測評之外增加了一個對外放開的數據庫，即全球治理指標
（WGls）。這個數據庫現在每年更新一次。全球治理指標在下列六個方面測評政府治理：話語權與問責制，政局穩定和減少暴力，政府的有效性，監管質量，法治，腐敗的控制。世界銀行研究所並沒有為全球治理指標蒐集新的數據，而是使用了其他的現有測量數據，其中大部分都是來自專家的主觀評估。全球治理指標不斷髮展，並且獲得了其他組織提供的多種有關治理測量數據的補充。自1970年代以來，自由之家(Freedom House)和馬里蘭大學第四代政體數據庫（University of Maryland ' s Polity IV）一直在追蹤分析民主、公民和政治權力的質量，並且這些數據最近也由民主多樣性項目（Vaneues of Democracy Project）進行了補充。全球廉政調查（Global Integnty）提出了一種衡量理想情況與實際表現之間差距的指數。透明國際的腐敗感知指數〈Transparency International Corruption Perception Index）被廣泛用於測量腐敗，而貝塔斯曼轉型指數（Bertelsmann Transformation Index)和專項數據庫則被用於追蹤分析一般性的政府質量，例如，
政治風險服務集團〈Political Risk Services Group）提出的世界國家風險指南（International country Risk Cuide)o哥德堡的政府治理質量研究所（The Quality of Governance Institute）提出了一套針對全球136個國家治理質量的測量措施，它在考慮到政府公正性的情況下，並且在專家調研的基礎上，對歐盟內部172個地區進行了更為詳細的調查。由於其調查的空間範圍廣以及可用數據的時間跨度長，因而其全球治理指標可能仍然是使用最廣泛的綜合性指標。然而，也存在許多對全球治理指標的批評。這些批評促使人們力圖提出更有價值的測量方法。批評意見之一是與全球治理指標的非理論特性有關的。全球治理指標緻力於測評政府質量，但並沒有建立在一種明確的關於何為善治的理論基礎上。人們並不清楚，上述六個方面的指標是如何被選擇的，例如，監管質量是不是政府效率的一部分？控制腐敗難道不應當是法治的一部分嗎？全球治理指標中還包含很多價值假設，它首先就將話語權和問責看作善治的固有方面。就方法而言，全球治理指標主要依賴專家調查，然而這些調查中包含著系統性的偏見。 安德魯(Matt Andrews)指出，外部的專家往往會對改革的口號而不是實際的實施效果印象深刻。最後，有證據表明，同一政府不同部門之間的治理質量差異比在不同政府的同一部門之間的差異更大。這表明對國家治理質量需要進行分類測量。
如果要提出一套能夠獲得普遍接受的關於政府質量的測評方法，那麼我們面臨的問題就非常巨大。政府職能可以通過對投人（公務人員的數量、資源、程序等）、產出（政府行為的直接產物）和結果（政府政策對公民的影響）來測評。上述每一種測評路徑都有其擁護者。羅特伯格（Robert l. Rotberg）對以結果為測量指標的觀點提出了強有力的支持理由。他認為，結果是公共政策的最終目標。然而這種測評路徑的問題在於，很多領域一例如教育和醫療一一的結果都受到各自政府外因素的強烈干擾，它們與政府行為的後果關係不大。例如，在很大程度上，教育的結果受鄰居、收人、家庭結構的影響要大於學校質量的影響。產出當然是衡量政府行為的更好的指標，但是它對最終成果的作用在很大程度上取決於政府所處的環境。儘管在某些情況下投人對於計算潛在的而非實際的結果更加有用，然而投人對結果的影響卻更弱。
對於傳統的國家而言，政府治理測評存在的問題已經夠多了，在應用於國家以外的治理主體時，這些問題更會成倍增加。但是也有一些例外。在教育領域，已經有研究仔細地比較了公立學校與特許學校或私立學校的表現。在微觀層面，測評承包商或那些類似於政府運作的社會組織的表現是可能的。越來越多的實驗研究測評了政府和非政府組織的各項政策干預和制度效果的影響。然而很多被外包出去的公共政策領域都沒有這種細緻的統計。如上所述，即使是數據統計最精細的發達國家，也不可能瞭解政府授權和服務外包的全部範圍。
結論：現有研究的差異與缺陷
正如本文開始所指出的，目前還沒有關於治理的明確定義。一些學者將治理視為傳統的政府活動，另一些學者則將重點放在政府之外的行為主體上。而且人們在這個術語的使用範圍上仍然存在著嚴重的分歧：治理究竟是指這些不同的社會行為主體實現規制行為的手段，還是包括他們所追求的最終目的？本文囊括了在三種不同定義上使用“治理"術語的大量文獻，但是，即便如此，仍然沒有涵蓋到一些領域（例如公司治理）。本文同意奧菲（Claus Offe)的觀點，即在使用“治理"的術語時需要為其設定“概念邊界" 。
儘管如此，研究者對“治理"這一術語的不同使用已經激起了許多重要的爭論。這意味著需要對其作進一步的研究。第一個問題是：是否應當將國家治理質量或能力與民主、人權保護予以區別分析？如上所述，許多學者將民主和人權保護看作善治的內在組成部分，就像我們經常習慣使用“民主治理"一詞一樣。全球治理指標和其他測量治理的指標體系都將民主問責作為測量指標的組成部分，而諸如民主多樣性項目之類的民主測量又包含了國家治理質量測評。當前很多旨在提高治理質量和打擊腐敗的政策倡議都認為，上述兩種努力是相互支持的。例如，開放政府夥伴關係和採掘業透明度倡議假設，更高的透明度（即通過開放各種不同的媒體實現信息自由）和問責制（即公民在掌握信息的基礎上通過選舉過程監督政府的能力）將會同時減少政府腐敗，提升治理質量。然而，新加坡和其他一些威權國家的崛起也增加了下面這種可能性，即將民主與國家治理質量混為一談可能會掩蓋一些非常重要的問題。另外一些文獻表明，民主和國家治理質量可以各自發展，甚至民主參與有可能會損害官僚系統的治理效果。在歷史上，非人格化的、韋伯主義式的國家往往會通過激烈的軍事競爭和民族存亡鬥爭從許多威權社會中產生。繼夏福特（Martin Shefter）之後，我認為在現代國家構建之前，選舉權的擴張經常會導致庇護制和國家治理質量的下降，這種現象在包括希臘、意大利和美國在內的很多國家都曾出現。當前有很多學者認為，新加坡在保持威權國家的情況下可以實現良好的治理，產生積極的發展成果。當然，如果將治理的含義僅僅侷限於有效的公共管理，這種情況是可以存在的。在這一點上，那種關於民主與國家治理質量之間關係的研究文獻遠遠沒有關於民主與經濟增長、發展成果和其他類似因素之間關係的研究文獻豐富。
“治理"所具有的另一種被廣泛運用的含義是指，現在由傳統國家以外的組織來提供以前由政府所提供的服務。在運用這種含義時，存在兩種需要進一步研究的缺陷。第一，我們需要更好的經驗數據去證實這種變化確實發生了。如上所述，儘管大量的定性研究文獻描述了“沒有政府的治理"這一現象的興起，然而總體上還是缺乏關於這種變化的程度及其對公眾生活影響的數據。在國際治理研究層面，這個問題變得更加糟糕，我們實際上找不到任何可靠的關於政府服務外包的跨國數據。第二，我們如何看待傳統民主政府轉型的規範性問題。在過去兩個世紀中，民主理論闡述了一套問責制度。這種問責制度是建立在公民選舉立法者和總統的正式制度之上的，它通過官僚機構和各級政府將政府職能層層下放。然而這種等級制多年以來一直受到相當多的懷疑和批評。如上所述，右翼人士傾向於支持私有化或將政府服務外包給私營部門，而左翼人士則贊成非政府組織更多地參與政府事務。
但是，在“沒有政府的治理"這種情況下，民主問責制真的會得到發展嗎？在傳統的等級制政府中，如果某位官員發生了腐敗行為，或者某個行動者要為政策失敗負責，那麼將會有一種明晰的、正式的責任追究機制來確保解決問題。然而，在一種由許多平行（甚至相互交叉）的社會網絡化的、不明確的行為主體實施公共政策的世界中，尚不清楚問責機制將如何發揮作用。政府官員至少在理論上需要明確地對上負責。與之相反的是，大多數以營利為目標的組織或非營利組織具有不同於政府問責機制的規則，例如，私營企業僅向股東負責，非政府組織也只向其他利益相關者負責。事實上，關於非政府組織的問責制還存在著一個很大的問題，即人們如何知道一個自稱代表其他群體利益的非政府組織實際上是否真的會履行他們的承諾？儘管利益集團有時候更有可能通過像選舉之類的更為傳統的機制追求其目標，然而，那種完全由有組織的利益集團一無論是私人性的還是非營利性的一所組成的領域就能等同於那些民主政府需要負責的、具有民主性的公共領域嗎？或者，這些利益集團實際上會由於偏向某些特定的、組織良好的精英團體而偏離他們原來所代表的群體利益呢？如果某個組織不接受通過政黨或其他傳統機制來聚合利益的合法性，那麼還有什麼更合法的渠道呢？難道通過像臉書和推特之類的社交媒體表達公眾意見的方式應當取代傳統的問責制度嗎？所有這些問題都還沒有得到充分的理論分析。 “治理"所具有的兩種完全相反的含義——一種是“沒有政府的治理"，另一種是傳統的、基於國家的公共管理——實際上是相互關聯的。政府職責向非國家行為主體轉移的部分原因在於，那種為了“提供公共物品"的傳統的公共行政被認為失敗了。目前尚不清楚的是，這種失敗是現代政府不可避免的特徵，還是一種短暫的潮流，因而必將被更多的、更好的、更有效的公共行政研究加以矯正，從而實現公共部門的改革。鑑於國家仍然在履行很多核心的職能，並且還沒有出現適當的非國家行為體作為其替代者，我們應當相信，像這樣的失敗不是現代政府的必然特徵。否則，那種認為政府無可救藥的信念將會使我們陷人一種困境一在這種困境中，政府治理質量低下將會成為一種自我實現的預言。
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