本報首席記者 肖菁 通訊員 孟煥良
1985年，浙江省蒼南縣農民包鄭照在河灘上拋石填河造房，縣政府認為老包家的房子對抗洪防汛造成了干擾，在多次勸說、下達強制拆除決定無果後，於1987年7月4日，將包家已竣工落成的樓房炸去一部分。被強拆了房子而自感走投無路的包鄭照，一紙訴狀將縣政府告上了法庭。這不是中國的第一起行政案件，但因為其重要意義被稱為中國行政訴訟第一案。它喚起了公民依法維權意識的覺醒和政府對依法行政的反思，推動了中國的行政訴訟立法。
是同歸於盡還是同上法庭
1985年8月1日，蒼南縣農民包鄭照在舥艚鎮東面的河灘上拋石填河形成三間屋基，他向舥艚鎮城建辦申請建房，建房審批表中有當地生產大隊“同意建房，請主管部門審批”的意見和印章，沒有鎮城建辦和鎮政府的審批意見和印章。包家動工建房，蓋起三間三層樓房，並辦理了房屋產權登記手續。
但縣政府根據相關法規認為，包家的房屋蓋在了河堤範圍內，對抗洪防汛造成干擾，要求包家自行拆除，包家沒有理會。
1987年7月，縣政府以未經合法審批、佔用水道為由，組織人員將房屋向河道延伸出來的1.5米強行拆除。
包鄭照拿起了炸藥包，要與拆遷的人同歸於盡，幾個兒子勸阻了他，說要用法律武器。於是，包鄭照一家以縣政府侵犯其合法財產權益為由，將縣政府告上法庭，要求賠償各類損失總計13012元。
當年包鄭照在法庭上。省高院供圖
縣長要不要出庭，縣裡開三次會
依照1982年頒佈民事訴訟法（試行）規定：“法律規定由人民法院審理的行政案件，適用本法規定”。雖然行政案件受理範圍很窄，且立的是民事案號，採用民事訴訟程序審理，但依舊標誌著行政訴訟制度在新中國的初步建立。正是在這樣的背景下，在包家為立案奔波了一年多後，案件終於受到省高院的關注，指定溫州中院受理此案，當年的“民告官”第一案，最終以這種特殊的方式進入司法程序，按照民事程序審理。
包鄭照，一位普通的農民。黃德餘，時任蒼南縣縣長。當黃德餘收到開庭傳票後，作為被告的縣政府陷入焦灼。“我該不該出庭這個事，蒼南縣四套班子成員集中開了三次專題會議，90%以上的官員反對我出庭，害怕輸了官司影響政府權威和形象。”黃德餘最終還是決定親自出庭，就這樣成為全國行政首長出庭應訴第一人。“我雖然不知道什麼是行政訴訟，但我想這是老百姓通過司法途徑監督政府，而共產黨領導下的政府要接受群眾監督。”
焦慮的還有溫州中院：史無前例，全國聚焦，如何審理？
由於要求旁聽庭審的人數眾多，庭審地點不得不從原定450個座位的蒼南縣法院移到了有1000多個座位的蒼南縣電影院。人們像過節一樣湧向電影院。法院印發了1000張旁聽證，但依然一證難求，精明的溫州人做起了生意，一張旁聽證炒到了100元。
他是縣長！不，我是被告！
第一次，農民和縣長平等地對簿公堂。
1988年8月25日，蒼南縣電影院，本來是電影銀幕的地方掛起了巨大的國徽，而舞臺上三足鼎立地擺放了三排桌椅。
不懂普通話的包鄭照，帶著兒女、妻子等8人坐到了原告席上。包鄭照時年61歲，灰白頭髮、紫醬臉色，他捧著一個水煙壺上法庭，緘默不語，神色嚴峻。
1000餘名群眾及26家新聞單位的近50名記者齊聚在電影院內旁聽。黃德餘趕到庭審現場門口時，因沒有旁聽證被門衛擋住，知情的記者喊：“他是縣長！”黃德餘說：“我是被告、被告！”
包鄭照聽不懂普通話，庭審中，由其次子包松村代為發言稱，原告是經鎮城建辦批准建樓的，強拆侵犯了其合法財產權。而黃德餘則反駁，原告的樓房建在了河道、堤塘上，屬違章建築。而且在開建後，縣水利局馬上通知制止，要徹底清除，但原告突擊強建，使違章建築變成事實。
法庭上，包鄭照的律師出示71份證據，發表了3萬餘字的代理詞；黃德餘的律師也發表了16頁的代理詞，庭審從早晨一直持續到晚上10點。
庭審結束時，黃德餘走到了包家人面前伸出了手，包鄭照顯然一點準備也沒有，先是愣了一下，然後才趕忙拘謹地伸出左手。最終兩隻手還是握在一起，黃德餘說：“無論官司勝敗，你們一家作為蒼南縣的公民，政府今後仍要為你們服務……”
當年浙江日報記者採訪包松村，為何有勇氣和縣政府打官司，包松村說：“我們相信法律。”
再問黃德餘為何敢於應訴，黃德餘答：法庭是“秉公執法”的，原告不服政府處理，那就按法律辦。
1988年8月28日，溫州中院作出一審判決，認定原告包鄭照等人的房子屬違章建築，影響引洪排洪，危害閘壩安全，蒼南縣政府強行拆除合法。依法作出駁回原告訴訟請求的判決。
省高院供圖
給孩子取名包訴訟作紀念
一審敗訴後，包家人不服，上訴到浙江省高院。時任最高法院院長任建新將有關報道電傳給浙江高院時任院長袁芳烈，要求浙江高院依法秉公辦理。浙江高院組成精幹力量審理，時任民庭庭長錢士誕擔任審判長。他說：“當時合議庭三人帶著書記員專門前往溫州蒼南舥艚鎮實地調查。後來在溫州人民大會堂二審開庭審理，國內外30多家媒體記者參與旁聽，還有1000多群眾，走廊裡站滿了人，庭審持續一天一夜。”
1988年12月26日，二審判決認為：為保護水利工程和人民生命財產的安全，縣政府強行清障合法。據此判決駁回上訴，維持原判。
該案不是中國的第一起行政案件，卻因為其重要意義被稱為中國行政訴訟第一案。雖然原告敗訴了，但它喚起了公民依法維權意識的覺醒和政府對依法行政的反思，推動了中國的行政訴訟立法，在中國法制史上，留下印記，成為那個時代背景下的一個標本。有評論說，這雖是人民法院一小步，卻是中國民主法治的一大步。
1990年10月1日《行政訴訟法》正式施行，行政訴訟制度正式建立。
官司結束後的第三年，包松村的兒子出生，他給兒子取名包訴訟，來紀念當年的這場官司。
2002年，包鄭照老人去世，臨終前，他囑咐子孫，雖然官司敗訴，但以後要相信法律。
新聞深讀
行政訴訟制度的浙江探索
危輝星是浙江高院行政庭庭長，從2006年進入行政審判再也沒有離開，今年還榮獲“全國審判業務專家”榮譽稱號。他說：“行政審判最能體現一個人的法治情懷，你辦理的每一個案例都可能推動行政法治的進步。我很慶幸自己能夠投身於行政審判，在紛繁複雜的現實面前，未泯滅最初的法治理想，也未喪失為理想而奮鬥的激情。”
從1988年的蒼南民告官第一案之後，浙江的行政訴訟制度一直不斷在探索，並走在全國前列。
其中發送行政審判“白皮書”、異地管轄制度改革、行政案件協調化解機制、行政機關負責人出庭應訴敗訴責任追究、行政訴訟簡易程序試點、行政一併解決民事爭議試點、非訴行政案件“裁執分離”等一系列工作更是走在了全國前列，有力地促進了法治浙江建設。
2017年，最高人民法院指出“浙江地區依法行政、行政複議和行政訴訟水平在巡迴區五省市（江蘇、上海、浙江、福建、江西4省1市）和全國均居於前列”。
行政審判步入發展快車道
1988年10月，浙江高院和6箇中院以及18個基層法院建立行政審判庭，受理審理行政案件。
1989年4月4日，第七屆全國人民代表大會第二次會議通過《行政訴訟法》，1990年10月1日施行，行政訴訟制度正式建立。該法明確，公民、法人或其他組織作為當事人，和行政機關作為當事人，“在行政訴訟中的法律地位平等”。
1990年2月19日，時任浙江省委副書記、省長沈祖倫在第二十二次全省法院工作會議上強調：行政訴訟法的實施是法制建設上的大事。行政幹部要加強法制觀念，依法行政，支持法院執行行政訴訟法。
隨著1990年《行政訴訟法》及最高人民法院1991年《貫徹意見》的相繼施行，浙江全省法院行政審判工作步入發展快車道。一審行政訴訟新收案件量從1990年的1035件上升到2017的13110件；新收二審行政訴訟案件從1990年的302件上升到2017年的6019件。
經過二十多年的逐步完善，行政訴訟在解決行政爭議，推進依法行政，保護公民、法人和其他組織的合法權益等方面，發揮了重要作用。浙江的行政訴訟制度建設成績斐然，其中發送行政審判“白皮書”、異地管轄制度改革、行政案件協調化解機制、行政機關負責人出庭應訴敗訴責任追究、行政訴訟簡易程序試點、非訴行政案件“裁執分離”等一系列工作更是走在了全國前列，有力地促進了法治浙江建設。
蒼南民告官第一案後，黃德餘主動和包鄭照握手。這個案子推動了我國行政訴訟法的立法。省高院供圖
“官民矛盾”有了專業化解平臺
去年3月，安吉開創了一個“全國第一”——安吉法院與市政府法制辦聯合設立的“湖州市行政爭議調解中心”，在安吉法院掛牌成立，這是全省首家設在基層法院訴訟服務中心的市級化解“官民矛盾”的專業平臺，實現了行政調解與“大立案、大服務、大調解”即“三大機制”的無縫對接，充分發揮行政調解的職能作用和司法調解的主導作用。
2013年，湖州市民沈先生與湖州某數碼公司簽訂商品房買賣合同，購買了20間辦公用房。房屋交付後，沈先生髮現數碼公司未盡合同義務，將本應配套提供的水電設施建設改為“專用電”，導致沈先生無法與國家電網簽訂供用電服務合同，只能通過數碼公司購電，電費高於電網的價格。
沈先生數次發函給市住建局，要求主管部門查處湖州某數碼公司的行為，卻一直無果。
今年2月28日，沈先生向安吉法院提起訴訟，要求市住建局履行查處法定職責。安吉法院立案後，即向市法制辦通報，市法制辦會同市住建局派員協調。市住建局著手查處後，沈先生撤訴。這是湖州市行政爭議調解中心成功調處的第一案。至去年年底，已有23起案件經過調解中心協調，撤訴結案。
不能單純依靠司法“孤軍奮戰”
隨著法治建設進程的加快，行政爭議呈現涉及面廣泛化、成因多元化、案情複雜化等特點，單純依靠司法“孤軍奮戰”，已難以實現行政爭議的實質性化解。
安吉法院行政庭庭長戴偉民介紹說：“依託市行政爭議調解中心，努力為雙方當事人擺開平等對話、溝通交流的‘圓桌’，藉助市級行政執法機關的專業力量，實質性化解行政爭議，形成多方參與、力量融合的解紛新機制，使官民糾紛止步在訴前、訴中，提高了辦案效率，節約了訴訟成本。”
目前，溫州、湖州地區“行政爭議調解中心”已實現全市全覆蓋，其中湖州各中心化解率達41.4%，受到最高法院江必新副院長批示肯定。餘杭、鄞州、柯橋等40多個地區均已設立“行政爭議調解中心”。
按照省高院規劃，今年年底全省要實現行政爭議調解中心全覆蓋。
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