本报首席记者 肖菁 通讯员 孟焕良
1985年，浙江省苍南县农民包郑照在河滩上抛石填河造房，县政府认为老包家的房子对抗洪防汛造成了干扰，在多次劝说、下达强制拆除决定无果后，于1987年7月4日，将包家已竣工落成的楼房炸去一部分。被强拆了房子而自感走投无路的包郑照，一纸诉状将县政府告上了法庭。这不是中国的第一起行政案件，但因为其重要意义被称为中国行政诉讼第一案。它唤起了公民依法维权意识的觉醒和政府对依法行政的反思，推动了中国的行政诉讼立法。
是同归于尽还是同上法庭
1985年8月1日，苍南县农民包郑照在舥艚镇东面的河滩上抛石填河形成三间屋基，他向舥艚镇城建办申请建房，建房审批表中有当地生产大队“同意建房，请主管部门审批”的意见和印章，没有镇城建办和镇政府的审批意见和印章。包家动工建房，盖起三间三层楼房，并办理了房屋产权登记手续。
但县政府根据相关法规认为，包家的房屋盖在了河堤范围内，对抗洪防汛造成干扰，要求包家自行拆除，包家没有理会。
1987年7月，县政府以未经合法审批、占用水道为由，组织人员将房屋向河道延伸出来的1.5米强行拆除。
包郑照拿起了炸药包，要与拆迁的人同归于尽，几个儿子劝阻了他，说要用法律武器。于是，包郑照一家以县政府侵犯其合法财产权益为由，将县政府告上法庭，要求赔偿各类损失总计13012元。
当年包郑照在法庭上。省高院供图
县长要不要出庭，县里开三次会
依照1982年颁布民事诉讼法（试行）规定：“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定”。虽然行政案件受理范围很窄，且立的是民事案号，采用民事诉讼程序审理，但依旧标志着行政诉讼制度在新中国的初步建立。正是在这样的背景下，在包家为立案奔波了一年多后，案件终于受到省高院的关注，指定温州中院受理此案，当年的“民告官”第一案，最终以这种特殊的方式进入司法程序，按照民事程序审理。
包郑照，一位普通的农民。黄德余，时任苍南县县长。当黄德余收到开庭传票后，作为被告的县政府陷入焦灼。“我该不该出庭这个事，苍南县四套班子成员集中开了三次专题会议，90%以上的官员反对我出庭，害怕输了官司影响政府权威和形象。”黄德余最终还是决定亲自出庭，就这样成为全国行政首长出庭应诉第一人。“我虽然不知道什么是行政诉讼，但我想这是老百姓通过司法途径监督政府，而共产党领导下的政府要接受群众监督。”
焦虑的还有温州中院：史无前例，全国聚焦，如何审理？
由于要求旁听庭审的人数众多，庭审地点不得不从原定450个座位的苍南县法院移到了有1000多个座位的苍南县电影院。人们像过节一样涌向电影院。法院印发了1000张旁听证，但依然一证难求，精明的温州人做起了生意，一张旁听证炒到了100元。
他是县长！不，我是被告！
第一次，农民和县长平等地对簿公堂。
1988年8月25日，苍南县电影院，本来是电影银幕的地方挂起了巨大的国徽，而舞台上三足鼎立地摆放了三排桌椅。
不懂普通话的包郑照，带着儿女、妻子等8人坐到了原告席上。包郑照时年61岁，灰白头发、紫酱脸色，他捧着一个水烟壶上法庭，缄默不语，神色严峻。
1000余名群众及26家新闻单位的近50名记者齐聚在电影院内旁听。黄德余赶到庭审现场门口时，因没有旁听证被门卫挡住，知情的记者喊：“他是县长！”黄德余说：“我是被告、被告！”
包郑照听不懂普通话，庭审中，由其次子包松村代为发言称，原告是经镇城建办批准建楼的，强拆侵犯了其合法财产权。而黄德余则反驳，原告的楼房建在了河道、堤塘上，属违章建筑。而且在开建后，县水利局马上通知制止，要彻底清除，但原告突击强建，使违章建筑变成事实。
法庭上，包郑照的律师出示71份证据，发表了3万余字的代理词；黄德余的律师也发表了16页的代理词，庭审从早晨一直持续到晚上10点。
庭审结束时，黄德余走到了包家人面前伸出了手，包郑照显然一点准备也没有，先是愣了一下，然后才赶忙拘谨地伸出左手。最终两只手还是握在一起，黄德余说：“无论官司胜败，你们一家作为苍南县的公民，政府今后仍要为你们服务……”
当年浙江日报记者采访包松村，为何有勇气和县政府打官司，包松村说：“我们相信法律。”
再问黄德余为何敢于应诉，黄德余答：法庭是“秉公执法”的，原告不服政府处理，那就按法律办。
1988年8月28日，温州中院作出一审判决，认定原告包郑照等人的房子属违章建筑，影响引洪排洪，危害闸坝安全，苍南县政府强行拆除合法。依法作出驳回原告诉讼请求的判决。
省高院供图
给孩子取名包诉讼作纪念
一审败诉后，包家人不服，上诉到浙江省高院。时任最高法院院长任建新将有关报道电传给浙江高院时任院长袁芳烈，要求浙江高院依法秉公办理。浙江高院组成精干力量审理，时任民庭庭长钱士诞担任审判长。他说：“当时合议庭三人带着书记员专门前往温州苍南舥艚镇实地调查。后来在温州人民大会堂二审开庭审理，国内外30多家媒体记者参与旁听，还有1000多群众，走廊里站满了人，庭审持续一天一夜。”
1988年12月26日，二审判决认为：为保护水利工程和人民生命财产的安全，县政府强行清障合法。据此判决驳回上诉，维持原判。
该案不是中国的第一起行政案件，却因为其重要意义被称为中国行政诉讼第一案。虽然原告败诉了，但它唤起了公民依法维权意识的觉醒和政府对依法行政的反思，推动了中国的行政诉讼立法，在中国法制史上，留下印记，成为那个时代背景下的一个标本。有评论说，这虽是人民法院一小步，却是中国民主法治的一大步。
1990年10月1日《行政诉讼法》正式施行，行政诉讼制度正式建立。
官司结束后的第三年，包松村的儿子出生，他给儿子取名包诉讼，来纪念当年的这场官司。
2002年，包郑照老人去世，临终前，他嘱咐子孙，虽然官司败诉，但以后要相信法律。
新闻深读
行政诉讼制度的浙江探索
危辉星是浙江高院行政庭庭长，从2006年进入行政审判再也没有离开，今年还荣获“全国审判业务专家”荣誉称号。他说：“行政审判最能体现一个人的法治情怀，你办理的每一个案例都可能推动行政法治的进步。我很庆幸自己能够投身于行政审判，在纷繁复杂的现实面前，未泯灭最初的法治理想，也未丧失为理想而奋斗的激情。”
从1988年的苍南民告官第一案之后，浙江的行政诉讼制度一直不断在探索，并走在全国前列。
其中发送行政审判“白皮书”、异地管辖制度改革、行政案件协调化解机制、行政机关负责人出庭应诉败诉责任追究、行政诉讼简易程序试点、行政一并解决民事争议试点、非诉行政案件“裁执分离”等一系列工作更是走在了全国前列，有力地促进了法治浙江建设。
2017年，最高人民法院指出“浙江地区依法行政、行政复议和行政诉讼水平在巡回区五省市（江苏、上海、浙江、福建、江西4省1市）和全国均居于前列”。
行政审判步入发展快车道
1988年10月，浙江高院和6个中院以及18个基层法院建立行政审判庭，受理审理行政案件。
1989年4月4日，第七届全国人民代表大会第二次会议通过《行政诉讼法》，1990年10月1日施行，行政诉讼制度正式建立。该法明确，公民、法人或其他组织作为当事人，和行政机关作为当事人，“在行政诉讼中的法律地位平等”。
1990年2月19日，时任浙江省委副书记、省长沈祖伦在第二十二次全省法院工作会议上强调：行政诉讼法的实施是法制建设上的大事。行政干部要加强法制观念，依法行政，支持法院执行行政诉讼法。
随着1990年《行政诉讼法》及最高人民法院1991年《贯彻意见》的相继施行，浙江全省法院行政审判工作步入发展快车道。一审行政诉讼新收案件量从1990年的1035件上升到2017的13110件；新收二审行政诉讼案件从1990年的302件上升到2017年的6019件。
经过二十多年的逐步完善，行政诉讼在解决行政争议，推进依法行政，保护公民、法人和其他组织的合法权益等方面，发挥了重要作用。浙江的行政诉讼制度建设成绩斐然，其中发送行政审判“白皮书”、异地管辖制度改革、行政案件协调化解机制、行政机关负责人出庭应诉败诉责任追究、行政诉讼简易程序试点、非诉行政案件“裁执分离”等一系列工作更是走在了全国前列，有力地促进了法治浙江建设。
苍南民告官第一案后，黄德余主动和包郑照握手。这个案子推动了我国行政诉讼法的立法。省高院供图
“官民矛盾”有了专业化解平台
去年3月，安吉开创了一个“全国第一”——安吉法院与市政府法制办联合设立的“湖州市行政争议调解中心”，在安吉法院挂牌成立，这是全省首家设在基层法院诉讼服务中心的市级化解“官民矛盾”的专业平台，实现了行政调解与“大立案、大服务、大调解”即“三大机制”的无缝对接，充分发挥行政调解的职能作用和司法调解的主导作用。
2013年，湖州市民沈先生与湖州某数码公司签订商品房买卖合同，购买了20间办公用房。房屋交付后，沈先生发现数码公司未尽合同义务，将本应配套提供的水电设施建设改为“专用电”，导致沈先生无法与国家电网签订供用电服务合同，只能通过数码公司购电，电费高于电网的价格。
沈先生数次发函给市住建局，要求主管部门查处湖州某数码公司的行为，却一直无果。
今年2月28日，沈先生向安吉法院提起诉讼，要求市住建局履行查处法定职责。安吉法院立案后，即向市法制办通报，市法制办会同市住建局派员协调。市住建局着手查处后，沈先生撤诉。这是湖州市行政争议调解中心成功调处的第一案。至去年年底，已有23起案件经过调解中心协调，撤诉结案。
不能单纯依靠司法“孤军奋战”
随着法治建设进程的加快，行政争议呈现涉及面广泛化、成因多元化、案情复杂化等特点，单纯依靠司法“孤军奋战”，已难以实现行政争议的实质性化解。
安吉法院行政庭庭长戴伟民介绍说：“依托市行政争议调解中心，努力为双方当事人摆开平等对话、沟通交流的‘圆桌’，借助市级行政执法机关的专业力量，实质性化解行政争议，形成多方参与、力量融合的解纷新机制，使官民纠纷止步在诉前、诉中，提高了办案效率，节约了诉讼成本。”
目前，温州、湖州地区“行政争议调解中心”已实现全市全覆盖，其中湖州各中心化解率达41.4%，受到最高法院江必新副院长批示肯定。余杭、鄞州、柯桥等40多个地区均已设立“行政争议调解中心”。
按照省高院规划，今年年底全省要实现行政争议调解中心全覆盖。
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