教育改變中國——中國改革開放40年·教育看變化
在人類文明的歷史長河中，40年不過彈指一揮間，但對於我國教育發展而言，這40年的變革則具有里程碑式的意義。40年來，教育的每一步變遷，都是中國改革開放取得的顯著成就在教育領域的一個印證與縮影；教育的每一次發展，都是中國改革開放交響樂中不可或缺的音符。從無序走向有序、從規制走向賦能、從集中走向分權、從管理走向治理；從確立教育優先發展戰略，到把實施科教興國作為基本國策，再到人才強國戰略……在改革長河的每個拐彎處，中國作出了攸關國家前途和民族命運的重大歷史抉擇：恢復高考、立德樹人、改革創新、促進公平……每一朵浪花都折射出中國教育40年的壯闊波瀾，讓人們感受中國教育40年的厚重與博大。
在隆重紀念改革開放40週年之際，我們邀請了幾位這段中國教育歷史的經歷者、見證者、參與者、研究者，請他們回顧改革開放40年來我國教育的變化，從不同的側面展示改革開放40年來教育取得的偉大成就，以饗廣大讀者。
學前教育是終身學習的開端，是國民教育體系的重要組成部分，是重要的社會公益事業。學前教育也是重要的民生工程，辦好學前教育，關係到人的個體健康成長，關係到千家萬戶的生活幸福和廣大民眾的福祉。大力發展學前教育是世界各國的基本共識，構築國家財富的戰略舉措。改革開放以來，黨和政府一直重視學前教育，由於學前教育的屬性具有多重性，涉及多部門，受社會經濟變革影響大，40年來經歷了曲折的發展歷程。近年來，學前教育實現了跨越式發展，必將走向更加公益普惠、公平優質的美好未來。
一、學前教育的地位和作用顯著提升
人生百年，立於幼學。早期教育對人終身發展的價值早已成為國際共識，發展學前教育是世界各國的基本國策。改革開放以來，特別是近十年來，黨和政府高度重視學前教育的發展，多個政策文件不斷明確學前教育任務，提升學前教育的地位。
1. 辦好學前教育關係到個體的健康成長和人生的幸福
為更好地發揮學前教育在人生髮展中的奠基作用，改革開放初期的1979年，教育部就發佈了《城市幼兒園工作條例（試行草案）》，規範辦園行為，引領幼兒園發展。為適應時代要求和學前教育發展的新形勢，1989年出臺了全口徑的《幼兒園工作規程（試行）》，規定城鄉各級各類幼兒園的任務是：根據黨的教育方針，對幼兒進行初步的全面發展的教育，使幼兒健康、活潑地成長，為入小學打好基礎。隨著終身學習的倡導，2001年教育部頒佈的《幼兒園教育指導綱要（試行）》中提出，幼兒園教育是我國學校教育和終身教育的奠基階段。2010年《教育規劃綱要》則進一步強調，學前教育要讓幼兒“快樂生活，健康成長”。
▲圖 / 周彩麗
2. 辦好學前教育關係到國民素質提高和千家萬戶的福祉
1997年，教育部發布的《全國幼兒教育事業“九五”發展目標實施意見》指出，發展幼兒教育事業，是關係到人口素質的提高和民族未來興衰的大問題。2003年，十部委《關於幼兒教育改革與發展的指導意見》進一步指出，發展幼兒教育對於提高國民整體素質，實現全面建設小康社會的奮鬥目標具有重要意義。
2010年11月，國務院印發了《關於當前發展學前教育的若干意見》，這是中國學前教育發展史上具有重要里程碑意義的文件，學前教育首次擺在國計民生的重要位置。該意見指出：“辦好學前教育，關係億萬兒童的健康成長，關係千家萬戶的切身利益，關係國家和民族未來。”要求各級政府將大力發展學前教育“作為建設社會主義和諧社會的重大民生工程，納入政府工作重要議事日程，切實抓緊抓好”。
3. 辦好學前教育是國家文明程度的重要標誌
對學前教育的重視程度，反映著一個國家的文明程度，學前教育的發展水平也是衡量社會發展水平的重要標誌。為了進一步加快學前教育的發展，2017年，中國不僅啟動了第三期學前教育行動計劃，而且在10月召開的中國共產黨第十九次全國代表大會上，習近平總書記在報告中提出，要“辦好學前教育”，使“幼有所育、學有所教”“努力讓每個孩子都能享有公平而有質量的教育”。“辦好學前教育”成為中國學前教育發展的新目標。
二、從公益福利向公益普惠變革
學前教育是基於教育部門的跨部門事業，是具有多重屬性的複雜教育事業，需要多部門協調與合作。儘管國際研究已經證實，學前教育是投資回報率最高的學段，發展學前教育也是阻斷貧困代際循環的有力措施，但投入效益不易顯現。幼兒教育工作的複雜性、全天候、全方位特點，決定了事業發展的艱鉅性。改革開放40年來，我國的學前教育事業經歷了幾經起落，在曲折中前進。
1. 發展公益福利的學前教育，實行公辦為主的辦園體制
改革開放的前十幾年，我國學前教育是公共福利性質的。1979年，中共中央、國務院轉發《全國托幼工作會議紀要》的通知提出：“各級黨委和各級政府應關懷和重視托幼事業，積極抓好這項工作。”“各級教育、衛生部門舉辦的幼兒園、託兒所經費和培訓各類園、所保教人員、醫務人員以及開展托幼工作其他活動所需費用，分別由教育事業費和衛生事業費列支。各企業、事業、機關、部隊舉辦的園所的經費，由各主辦單位自行解決。”對於民辦園所，在經費來源中，一個重要組成部分是“孩子家長所在單位，向送託園所交管理費”。這些規定都體現了學前教育的福利性質。
▲圖 / 唐華
20世紀80年代初，國家政策支持的農村集體辦園、企事業單位辦園、街道辦園等公辦性質的幼兒園迅速發展，到1994年佔比78%，成為學前教育的主要力量。1983年，教育部發布《關於發展農村幼兒教育的幾點意見》，極大地促進了農村集體辦園。《意見》指出，“在我們這樣一個人口眾多、經濟尚不夠發達的國家，發展幼兒教育必須堅持‘兩條腿走路’的方針。農村應以群眾集體辦園為主，充分調動社（鄉）、隊（村）的積極性；縣鎮則應大力提倡機關、廠礦企事業、街道辦園，並支持群眾個人辦園。與此同時，要積極恢復和發展教育部門辦的幼兒園。”隨後十幾年，各類型幼兒園迅速發展，並逐漸形成了部門辦園與集體辦園“兩條腿走路”的辦園體制和公益福利制度。
2. 積極鼓勵社會力量辦園，學前教育從原有單位剝離
從20世紀90年代中期開始，隨著我國社會經濟的發展，特別是企事業單位的改革，學前教育開始了社會化探索的歷程，學前教育的福利性質逐漸消失。
1995年9月，國家教委、國家計委等七部委聯合發佈的《關於企業辦幼兒園的若干意見》中指出，“堅持依靠社會力量發展幼兒教育的方針”，“鼓勵企業幼兒園向社會開放，逐步改變幼兒園經費由企業全部包攬的做法，提高企業辦園效益”。文件還特別指出：“深化改革，積極穩妥地推進幼兒教育逐步走向社會化。對於部分確實不具備獨立辦園條件和具備了分立幼兒園條件的企業，本著平穩過渡的原則，可在政府的統籌規劃下，將所辦的幼兒園交給當地教育行政部門規劃，以多種形式繼續辦好，或由社區辦，或由具備條件的團體、個人承辦。”隨著這一文件的出臺，企業辦幼兒園快速轉制、撤銷，幼兒教育的單位福利性逐漸消失。
1997年7月國家教委印發的《全國幼兒教育事業“九五”發展目標實施意見》指出：“隨著經濟體制改革的深化，應積極穩妥地進行幼兒園辦園體制改革，進一步明確各級政府的責任，探索適應社會主義市場經濟的辦園模式和內部管理機制，逐步推進幼兒教育社會化。”這一文件的出臺，加速了幼兒教育社會化和市場化的進程，各種公民個人辦的營利性幼兒園快速增加。“社會力量”幾乎完全被“公民個人”辦園所取代，“去福利”的過程同時成為“營利性”不斷增強的過程。2001年稅費改革以後，鄉鎮政府和村集體收入大量減少，對鄉鎮中心園、村集體辦園投入也大量減少，大量鄉村園轉為私立或直接撤銷。2003年11月，十部委印發了《關於幼兒教育改革與發展的指導意見》，提出“形成以公辦幼兒園為骨幹和示範，以社會力量興辦幼兒園為主體，公辦與民辦、正規與非正規教育相結合的發展格局”。隨後近10年裡，公民個人辦園迅速增加，集體辦園和企事業單位辦園急劇減少，辦園體制和格局發生了逆轉。
3. 學前教育納入民生工程，建立公益普惠的新格局
2010年《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》（以下簡稱《教育規劃綱要》）實施以來，學前教育迎來了新的發展時期，多個文件再次明確了學前教育的基本性質，強化了公益性這一核心屬性，明確了公益普惠的發展方向，開始形成公辦民辦共同發展的新格局。
2010年11月，《國務院關於當前發展學前教育的若干意見》（以下簡稱《意見》）指出，學前教育是終身學習的開端，是國民教育體系的重要組成部分，是重要的社會公益事業。各級政府要將大力發展學前教育作為推動教育事業科學發展的重要任務，作為建設社會主義和諧社會的重大民生工程，納入政府工作重要議事日程；要把發展學前教育作為社會主義新農村建設的重要內容，將幼兒園作為新農村公共服務設施統一規劃，優先發展，加快發展。
《意見》要求：“發展學前教育，必須堅持公益性和普惠性，努力構建覆蓋城鄉、佈局合理的學前教育公共服務體系。”《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》還將普惠性學前教育納入了國家基本公共服務體系。《意見》還提出，“必須堅持政府主導，社會參與，公辦民辦並舉”的發展思路；大力發展公辦幼兒園，鼓勵優質公辦幼兒園舉辦分園或合作辦園；制定優惠政策，支持街道、農村集體舉辦幼兒園。
三、學前教育實現跨越式發展
2010年以來，隨著《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》的頒佈和學前教育三年行動計劃的實施，2010-2017年我國學前三年毛入園率和在園兒童數都呈快速增長的趨勢，學前教育事業發展進入了快速發展期，公益普惠性成為學前教育發展的戰略重點。
1. 《規劃綱要》目標提前完成，有效緩解“入園難”
《教育規劃綱要》提出：到2020年，全國學前三年毛入園率達到70%。中期評估結果顯示，2015年學前三年毛入園率已達到75%，2016年達到77.4%。根據現實狀況，第三期學前教育行動計劃又將目標提升為85%,並提出普惠性幼兒園覆蓋率（公辦園和普惠性民辦園在園幼兒數比例）達到80%左右。“入園難”“入園貴”問題得到有效緩解。
▲2010-2016年我國在園兒童數和入園率
數據來源：中國教育統計年鑑（2010-2015）[M].北京：人民教育出版社,2010-2016.
學前教育普及率的迅速提升是三個學前教育行動計劃連續實施的直接成效。2011-2013年，各地以縣為單位編制實施了學前教育三年行動計劃，資源快速擴大，財政投入不斷增加，教師隊伍建設逐步加強，“入園難”問題初步得到緩解。2014-2016年，實施了第二期學前教育三年行動計劃，重點任務是擴大資源總量、調整資源結構、健全體制機制、提升保教質量，財政投入持續增加，長期制約改革發展的一些瓶頸問題得到突破，入園率顯著提升，進一步緩解“入園難”。2017-2020年，第三期學前教育行動計劃實施，旨在基本解決“入園難”“入園貴”的問題，推動兩孩政策落地，重點解決農村地區的學前教育發展問題。
2. 覆蓋城鄉的學前教育公共服務體系初步建立
為落實 《意見》提出的“堅持公益普惠，努力構建覆蓋城鄉、佈局合理的學前教育公共服務體系”的基本方向，各級政府將大力發展學前教育作為建設社會主義和諧社會的重大民生工程，納入政府工作重要議事日程。
2010年以來，中央政府系列政策引領、一攬子重大項目推進，促進地方進一步落實發展學前教育責任，完善辦園、投入、用人和管理等方面的體制機制，加快構建覆蓋城鄉的學前教育公共服務體系。2010年，教育部、發改委實施了“農村學前教育推進工程”，重點支持中西部農村地區新建一批佈局合理、安全適用、辦園規範，面向區域內適齡兒童的普惠性幼兒園，提供基本的、有質量的農村學前教育。試點資金重點向貧困落後地區和少數民族地區傾斜。項目實施的第一階段，三年時間國家就投入55.6億，建設鄉村幼兒園3149所，新增幼兒園學位63萬餘個。2011年，財政部、教育部印發了《關於加大財政投入支持學前教育發展的通知》，“十二五”期間中央財政安排500億元，實施4大類7個重點項目，支持中西部地區和東部困難地區發展農村學前教育。
上述政策極大地提高了學前教育的公益性和普惠性。向貧困地區傾斜，為困難家庭兒童自主等一系列新政，也拉開了促進學前教育公平性的序幕。
3. 提升學前教育質量的政策體系基本形成
近年來，黨和政府將提高保教質量作為學前教育改革的一項重要任務，從幼兒園辦園行為規範、保育教育和教師素質提高等方面出臺一系列重要政策文件，提升學前教育質量。
一是出臺規程和條例，規範幼兒園辦園行為
2011年教育部發布了《關於規範幼兒園保育教育工作防止和糾正“小學化”現象的通知》，全國各地全面開展“小學化”專項治理。2016年教育部公佈實施《幼兒園工作規程》，2017年又印發《幼兒園辦園行為督導評估辦法》，以保證辦園行為和規範管理的“底線”。
二是出臺指導性文件，引領保教質量提升方向
2010年教育部和衛生部聯合發佈實施《託兒所幼兒園衛生保健管理辦法》，2012年教育部頒佈《3-6歲兒童學習與發展指南》，從保育和教育兩個方面，規定托幼機構的衛生保健、疾病預防，以兒童良好發展為導向提出不同年齡發展目標，保證幼兒身心健康和良好發展。
三是出臺計劃與標準，促進教師隊伍素質提高
2011年教育部出臺《教師教育課程標準（試行）》，2012年頒佈了《幼兒園教師專業標準（試行）》《幼兒園教師國家級培訓計劃課程標準》，2015年頒佈了《幼兒園園長專業標準》，多個標準組合引領職前和職後教師教育，全程、全口徑提升園長和教師的專業素質。
4. 支持學前教育發展的良好社會氛圍正在形成
自2012年以來，教育部啟動並逐年舉行了全國學前教育宣傳月活動，每年的5月20日至6月20日為活動週期，在國家和各省市多層面，利用電視頻道、網絡媒體、報紙雜誌、“微言教育”平臺等多種渠道，通過專題片、宣傳冊、系列文章等形式，向幼兒教職工、家長和社會進行了靈活多樣的系列宣傳活動，旨在引導學前教育的科學發展和質量提高，通過專題性系列宣傳活動，引導全國的幼兒園、家庭乃至全社會樹立科學保教理念，推進學前教育科學發展。
▲圖 / @牙兔兒童情商樂園
四、改革開放以來學前教育發展的主要經驗
40年中國學前教育改革發展和政策變遷的曲折歷程和歷史經驗教訓表明：保證學前教育的健康持續發展，必須堅持學前教育的公益性，明確各級政府的責任並保證落實到位，多形式擴大學前教育資源，形成廣覆蓋、保基本、有質量的公共服務體系。
1. 堅持公益性是根本
公益性是學前教育的本體屬性，公益普惠是現階段學前教育發展的方向。改革開放40年的歷史經驗已經證明，任何一次公益性的衰減都將為學前教育事業帶來難以彌補的重大損失。20世紀中期、2003年前後，學前教育的兩次社會化、市場化探索均造成了學前教育事業的巨大滑坡，學前教育事業“底子薄”、歷史“欠賬多”的局面，就是學前教育公益性減退的積累和直接結果。因此，未來學前教育的發展必須堅持公益性不動搖。
2. 政府重視職責落實是保證
近年來學前教育事業快速發展的經驗表明，從中央到地方各級政府對學前教育的重視是關鍵，財政性學前教育投入是辦好學前教育的重要槓桿。長期以來，無論和世界各主要國家相比，還是和基礎教育的其他學段相比，學前教育階段的財政投入少、比例低，嚴重影響學前教育的發展速度、水平和質量。必須建立合理的學前教育成本分擔機制，各級政府必須建立合理的暢通的學前教育財政投入機制，學前教育才能真正保持公益屬性，實現可持續發展。各地學前教育發展的典型案例也表明，加強統籌管理、加大財政投入是學前教育事業健康發展的重要保證。
3. 責任主體位階上移是關鍵
長期以來，學前教育管理的責任主體位階過低，致使很多政策設計和相關職責難落實。2010年以前，實行“地方負責、分級管理”的模式，管理主體主要在鄉鎮層面，經費投入不能保證，師資來源難以解決，教辦園外的各類幼兒園正常運轉困難。《教育規劃綱要》實施以來，各地積極進行改革探索，積累了“以縣為主”的管理經驗。2017年第三期學前教育行動計劃實施意見提出：建立健全“國務院領導、省市統籌、以縣為主”的學前教育管理體制，同年底發佈的《關於深化教育體制機制改革的意見》進一步強調了同樣的體制。
4. 快速增加資源需要多形式辦園
各省市的經驗表明，快速增加學前教育資源必須走公辦、民辦共同發展的道路，進一步快速增加普惠性資源的比例需要多種形式辦園。要大力發展公辦園和公辦性質的幼兒園，繼續擴大教育部門辦園的比例和招生規模，進一步辦好街道和農村集體辦園，著力支持企事業單位辦園；積極扶持民辦園，提供普惠性服務，總結各地體制機制創新的成功經驗，快速提高普惠性學前教育的覆蓋率。
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