1989年4月4日,第七屆全國人民代表大會第二次會議通過了《中華人民共和國行政訴訟法》。如今,被老百姓俗稱的“民告官”制度在我國運行已三十載。其間,歷經2014年、2017年兩次修改,這一制度較之於剛出臺時更加健全完善。但根據我國全面推進依法治國,建設法治國家的目標,我國行政訴訟制度還有較大的改進、發展和完善空間。在未來五到十年的期間,我國行政訴訟制度至少可從下述四個方面作出調整。
其一,進一步擴大行政訴訟範圍。現行行政訴訟法對行政訴訟受案範圍的規定是採取列舉式的“正面清單+負面清單”方式。這大大限縮了行政訴訟的範圍。在全面推進依法治國的條件下,行政訴訟法對受案範圍的規定完全可以採取“概括式+負面清單”的方式。即除了負面清單列舉的行政行為,所有其他行政行為(包括具體行政行為和抽象行政行為),法律都應允許與之有利害關係的行政相對人提起行政訴訟。
行政訴訟法沒有必要將抽象行政行為排除出行政訴訟的受案範圍,因為大多數抽象行政行為不可能直接侵犯公民、法人或者其他組織的權益,而沒有利害關係的公民、法人或者其他組織不具有行政訴訟的原告資格,不可能對之提起行政訴訟。至於部分抽象行政行為不經具體行政行為直接侵犯公民、法人或者其他組織的權益,當然應當允許相對人對之提起行政訴訟,否則是不符合現代法治精神的,未來必須修改。
其二,進一步改進被告適格的條件。現行行政訴訟法規定的被告適格條件,是其行政行為(包括複議行為)被公民、法人或者其他組織起訴的行政機關和法律、法規、規章授權的組織。在新時代中國特色社會主義的條件下,這一限制應該有所突破。
首先,不少黨政機構合併設立或者合署辦公,直接接受黨的領導,其實施的行政行為是否可訴?根據行政法治原理,只要是實質行使行政權的行為,只要這種行為對相對人合法權益造成了不利影響,就應當允許行政相對人提起行政訴訟,而不論該行為機關在形式上是行政機關還是黨政合一的機關。
其次,現在的監察機關已經不屬於行政機關係統,也不屬於司法機關係統,而是專門的監督機關。但儘管如此,它仍然要行使某些行政權,特別是行政強制權,如查封、扣押、凍結、搜查、留置等,監察機關如果違法實施這些行政強制行為,侵犯相對人的合法權益,相對人可否對之提起行政訴訟?依照現行行政訴訟法和監察法,顯然是不可能的,在依法治國大背景下,監察機關行使實質的行政權,其行為違法,侵犯相對人的合法權益,自然可以和應該作為行政訴訟被告被訴。
再次,許多社會公權力組織,如行業協會、高等學校、村民委員會、居民委員會等基層群眾性自治組織在對其組織成員作出侵犯其合法權益的行為時,如果相應行為有法律、法規或規章的明確授權規定,按現行行政訴訟法,可將其作為被授權組織對之提起行政訴訟,但是,如果相應行為沒有法律、法規或規章的明確授權規定,即不可能對之提起行政訴訟。
因此,今後行政訴訟制度的改進與發展,必須突破現行被告適格的條件,即不能僅以形式上是否為行政機關和被授權組織作為被告適格的標準,而應以其是否實質行使影響相對人權益的行政權作為補充標準。
其三,進一步改革行政審判體制。最初通過的行政訴訟法確定的我國行政審判體制的基本形式是:在基層人民法院設立行政審判庭,審判其所在地行政機關為被告的第一審行政案件(行政訴訟法規定的特定案件除外)。當事人對基層法院作出的一審裁判不服,可向被告所在地的中級法院上訴,由中級法院作出終審判決。這種審判體制在實際運作中出現的最大弊端是難以保證法院獨立行使審判權,從而導致判決不公。
為了解決這一問題,2014年行政訴訟法修改時對這個體制作了有限調整,規定經最高人民法院批准,高級人民法院可以根據審判工作實際,確定若干人民法院跨行政區域管轄行政案件。這種改革除難以完全解決行政干預的問題,還導致各同級法院之間職能與資源配置的不合理:被確定集中管轄行政案件的法院的行政審判人員和經費可能不足,而被取消行政案件管轄的法院的行政審判人員卻要轉崗去做其他工作。因此,未來的發展方向應該是普遍建立“跨行政區域法院”。作為過渡,可以先撤銷基層法院的行政審判庭,行政案件統一由中級法院審理,中級法院行政庭運作若干年積累起較成熟的經驗和其他條件成就後,再脫離中級法院而獨立建立起真正跨行政區域的行政法院。
其四,進一步拓寬行政公益訴訟的案源和訴訟主體。現行行政訴訟法規定的作為行政公益訴訟案件的種類僅有四類:生態環境和資源保護類案件、食品藥品安全類案件、國有財產保護類案件、國有土地使用權出讓類案件。這個範圍顯然太窄,像生產安全、危險物品存放和運輸等領域,行政機關不作為可能導致大量人員傷亡和財產損失,這類案件關係公益極大,完全應該列入行政公益訴訟的範圍。另外,行政公益訴訟提起的主體目前僅限於檢察機關,這限制了行政公益訴訟制度作用的充分發揮。為適應全面推進依法治國的需要,今後應賦予部分社會公益組織提起行政公益訴訟主體的資格。
閱讀更多 武漢政法 的文章
