■ 張聯成 孫政啟 李留霞
目前，我國的政府採購法律法規對供應商在法定質疑期內發出的質疑函如何答覆處理作出了“明示”，但對供應商在超過法定質疑期內發出的質疑函如何接收、答覆和處理，卻沒有明確規定。一起“超時”的供應商質疑案件引發了熱議和思考。
案情回放
某代理機構受委託，就一政府購買服務採購項目進行公開招標。某年9月11日，該項目因投標人不足3家而廢標。9月25日，某科技公司提出如下質疑：1.要求公開評標委員會評委的工作單位；2.此次招標未按照規定的程序進行開標、評標和定標。9月27日，代理機構作出回覆：科技公司對採購結果的質疑時間已超出法定的質疑期限，故對該質疑事項不予受理。而後，科技公司又向當地財政部門投訴稱：1.申請公開評委的工作單位；2.本次招標未按照規定的程序開標、評標和定標；3.代理機構對其質疑事項不予受理的決定錯誤。當地財政部門認為，投訴人對採購結果的質疑已超過了法定質疑期限，不符合法定投訴受理條件，決定駁回投訴。
科技公司不服提起訴訟，請求法院判令撤銷當地財政部門作出的《投訴處理決定書》，重新審核、評定招投標工作。法院審理後認為，《中華人民共和國政府採購法》（以下簡稱《政府採購法》）第五十二條、第五十三條以及《政府採購質疑和投訴辦法》（財政部令第94號）（以下簡稱“94號令”）第十條規定了政府採購供應商質疑的期限。該採購項目因投標人不足3家而廢標，採購結果已於當年9月11日依法公告，科技公司於2018年9月25日才提出對採購項目結果的質疑，故科技公司對該採購項目中標結果的質疑已超過供應商可以提出質疑的法定期限。代理機構據此認為對採購項目結果的質疑已超過了法定期限不予受理的答覆並無不當；財政部門依據94號令第二十九條規定，依法駁回科技公司的投訴符合法律規定。綜上，法院判決駁回科技公司的訴訟請求。
案例探析
該案最終以法院判決駁回科技公司的訴訟請求而告終，因為科技公司對採購結果的質疑時間已超出法定的質疑期限，代理機構對該質疑事項不予受理答覆和財政部門作出的駁回投訴處理決定正確。筆者僅就代理機構接收已超出法定質疑期限的質疑並對該質疑事項作出不予受理答覆的做法進行探究和分析。對此，業界有兩種不同意見，一種認為接收，這樣供應商“感情上”容易接受，但處理結果是因超出法定質疑期，對該質疑不予受理；另一種意見認為直接拒收，不予處理。如果不拒收，按不予受理處理，會導致前面案例所述情形，就可能引發投訴、複議、行政訴訟等，造成行政資源的浪費。若是採購人或採購代理機構直接拒收，則保證了政府採購活動的時效性和連續性，提高了政府採購效率。這兩種觀點孰是孰非？筆者認為，截至目前，政府採購相關法律法規沒有對此明確作出規定，現就兩種不同意見加以分析，以期得出較為合理又比較妥當的處理方法。
首先要明確兩個問題，即，“拒收”質疑的由來與“拒收”質疑的合法性。94號令頒佈前，“拒收”質疑只是某些採購人或採購代理機構的一種做法或說法，國家相關部門並沒有明確規定，但94號令頒佈後，“拒收”質疑一事已有明確的規定和出處。94號令第十三條指出，採購人、採購代理機構不得拒收質疑供應商在法定質疑期內發出的質疑函，應當在收到質疑函後7個工作日內作出答覆，並以書面形式通知質疑供應商和其他有關供應商。其第三十六條還明確，“採購人、採購代理機構有下列情形之一的，由財政部門責令限期改正；情節嚴重的，給予警告，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，由其行政主管部門或者有關機關給予處分，並予通報：（一）拒收質疑供應商在法定質疑期內發出的質疑函……”。綜上可以看出，財政部制定的規章首次有了“拒收質疑”這一規定。然而，94號令第十三條是對供應商在法定質疑期內發出的質疑函如何答覆處理的規定，但對供應商在超過法定質疑期內發出的質疑函如何接收、答覆和處理，卻沒有明確指向。
筆者認為從94號令第十三條的規定反推得出“採購人、採購代理機構可以拒收質疑供應商在超過法定質疑期內發出的質疑函”的或然結論，而不能反推得出“採購人、採購代理機構應當拒收質疑供應商在超過法定質疑期內發出的質疑函”的唯一、必然結論。這裡需要考慮三方面問題，即，受理、處理供應商的質疑是否為採購人的權利；如果執行“法無授權不可為”的原則，那麼就不能拒收超過法定質疑期內發出的質疑函；如果執行“法無禁止皆可為”的原則，就能拒收超過法定質疑期內發出的質疑函。政府採購是公共財政支出的重要方面，使用的是國家財政性資金，它不同於一般意義上的商業採購活動，政府採購有著維護國家利益和社會公共利益的責任和義務；採購人作為政府採購活動的重要主體，其在政府採購活動中必須把維護國家利益和社會公共利益、執行政府採購政策作為應盡的義務。《政府採購法》及其相關規定是對包括採購人在內的各方政府採購當事人等實施參與政府採購活動及行為作出的規範，在保護當事人合法權益等方面，筆者認為採購人應當執行“法無授權不可為”的原則，即對質疑供應商在超過法定質疑期內發出的質疑函不能拒收。
質疑與投訴，是《政府採購法》規定的在政府採購活動中供應商認為權益受到損害時可以採取的主要救濟途徑，是政府採購定紛止爭的首要“關口”。採購代理機構在處理供應商質疑時，需要具備較強的法律素養和政策意識，隨著政府採購事業的蓬勃發展以及供應商維權意識不斷增強，對進一步規範和完善供應商質疑處理法律制度的要求也會越來越高，因而代理機構不僅要能代理好業務，也要學習相關法律法規，熟悉爭議解決的方式、種類、法律依據等，提高質疑答覆書的論證說法、“引經據典”的製作水平，要緊扣質疑事實和法律爭議，對答覆的證據採信理由、質疑事實認定理由以及法律解釋等具有法律邏輯關係的理由要予以充分論述。但實踐中，採購人、採購代理機構處理質疑不專業，代理機構人員由於素質不高、法律知識水平低等原因在處理質疑問題時較為隨意，沒有法制思維。質疑作為投訴前置程序，發揮投訴“防火牆”作用並不明顯，因而造成近年來供應商投訴或行政複議甚至行政訴訟的案件數量在上升。
據瞭解，全國法院系統正在加強裁判文書釋理說法建設，最高人民法院於去年6月1日下發了《關於加強和規範裁判文書釋法說理的指導意見》，對如何做好裁判文書釋法說理工作作出明確部署。筆者認為，在政府採購領域做好質疑與投訴處理決定工作，可以參照、學習法院系統的裁判文書質量要求，切實做好質疑投訴處理決定文書擬定工作。採購人、採購代理機構在處理質疑時要釋明法理、闡明事理、說明情理、講究文理，進一步增強質疑投訴處理決定的理論性與通俗性，讓政府採購的“法理”在質疑答覆中“說得明、看得懂、服人心”。這些對項目經辦人處理答覆質疑的公正性、法學理論的深度、文書的說理性、邏輯性甚至文筆流暢性等都提出了更高要求，如果採購人、採購代理機構能按此標準做好質疑答覆處理工作，就能更好地化解矛盾。
延伸閱讀
財政部門在對收到的投訴進行審查時，發現所有投訴事項超過投訴有效期的處理規定
財政部《關於加強政府採購供應商投訴受理審查工作的通知》（財庫［2007］1號）規定:“……財政部門經審查，有投訴人不是參加投訴項目政府採購活動的當事人、被投訴人為採購人或採購代理機構之外的當事人、所有投訴事項未經過質疑、所有投訴事項超過投訴有效期、以具有法律效力的文書送達之外方式提出的投訴等情形之一的，應當認定為無效投訴，不予受理，並及時書面告知投訴人不予受理的理由。”據此規定，財政部門在對收到的投訴進行審查時，發現所有投訴事項超過投訴有效期的應當認定為無效投訴，不予受理，並及時書面告知投訴人不予受理的理由。
人民法院對不符合法律規定的起訴、自訴案件的處理
《最高人民法院關於人民法院登記立案若干問題的規定》第二條明確，“對起訴、自訴，人民法院應當一律接收訴狀，出具書面憑證並註明收到日期。對符合法律規定的起訴、自訴，人民法院應當當場予以登記立案。對不符合法律規定的起訴、自訴，人民法院應當予以釋明。”其第七條又指出，“當事人提交的訴狀和材料不符合要求的，人民法院應當一次性書面告知其在指定期限內補正。當事人在指定期限內補正的，人民法院決定是否立案的期間，自收到補正材料之日起計算。當事人在指定期限內沒有補正的，退回訴狀並記錄在冊；堅持起訴、自訴的，裁定或者決定不予受理、不予立案。經補正仍不符合要求的，裁定或者決定不予受理、不予立案。”其第九條還指出，“人民法院對起訴、自訴不予受理或者不予立案的，應當出具書面裁定或者決定，並載明理由。”根據上述規定，對起訴、自訴，要做到一律接收訴狀，出具書面憑證並註明收到日期；接受訴狀後，對符合法律規定的起訴、自訴，當場予以登記立案，對不符合法律規定的起訴、自訴，應當予以釋明；對當場不能判定是否符合法律規定的，在法律規定的期限內決定是否立案，在法律規定期限內仍不能決定的，先行立案；對起訴、自訴不予受理、不予立案，應當出具書面裁定或者決定，並載明理由。
中央國家機關政府採購中心對質疑處理的規定
《中央國家機關政府採購中心質疑處理辦法》第十六條規定:有下列情形之一的質疑不予受理：……（二）未在質疑有效期內提出的…… 質疑函的形式不符合上述（一）至（九）款情形且可以修改或變更的，應當告知質疑人在質疑有效期內修改後重新提交。有效期內質疑人未重新提交，或者重新提交的質疑仍不符合形式規定的，採購中心不予受理。質疑不予受理的，應當向質疑人發出質疑拒收單。（作者單位：河南永正招標代理有限公司）
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