為深入貫徹落實中央經濟工作會議精神，國家發改委制定了《2019年新型城鎮化建設重點任務》（以下簡稱《重點任務》），並經推進新型城鎮化工作部際聯席會議審議通過，於2019年3月31日印發，引起社會廣泛關注。其中有許多政策大趨勢，將有力推進城鎮化進程，並對國家現代化產生深遠影響。
加快一億非戶籍人口城市落戶
城鎮化是現代化的必由之路，也是鄉村振興和區域協調發展的有力支撐。我國加快實施以促進人的城鎮化為核心、提高質量為導向的新型城鎮化戰略。取得重大成效，常住人口城鎮化水平已達到59.58%，居住在城市和城鎮的人口已達83137萬。
但我國目前戶籍人口城鎮化水平僅為43.37%，與常住人口城鎮化水平差16.21個百分點，意味著有22619.11萬進城務工經商的農業轉移人口沒有城市戶籍。從多數城市的現狀來看，沒有戶籍的農業轉移人口，很難享受和城市居民相同的社會福利和公共服務。很多在城市工作居住多年的農業轉移人口，仍不擁有所在城市的戶籍。
此次《重點任務》主要有兩大亮點：
一是加大戶籍制度改革力度，在此前城區常住人口100萬以下的中小城市和小城鎮陸續取消落戶限制的基礎上，城區常住人口100萬～300萬的Ⅱ型大城市要全面取消落戶限制；城區常住人口300萬～500萬的Ⅰ型大城市要全面放開放寬落戶條件，並全面取消重點群體落戶限制。
目前，我國城區常住人口超過500萬的超大特大城市只有10個左右，大部分城市城區常住人口在500萬以下，因此城市戶籍管制的放鬆，將大大提高戶籍城鎮化水平。
二是推進農業轉移人口市民化。不僅讓落戶的新市民享受到與原市民同等的公共服務和社會福利，未在城市落戶的農業轉移人口也可以享受城市政府提供的社會福利與公共服務。確保有意願的未落戶常住人口全部持有居住證，鼓勵各地區逐步擴大居住證附加的公共服務和便利項目。在隨遷子女較多城市加大教育資源供給，實現公辦學校普遍向隨遷子女開放，完善隨遷子女在流入地參加高考的政策。全面推進建立統一的城鄉居民醫保制度，提高跨省異地就醫住院費用線上結算率，推進遠程醫療和社區醫院高質量發展。
《重點任務》明確提出，突出抓好在城鎮就業的農業轉移人口落戶工作，推動1億非戶籍人口在城市落戶目標取得決定性進展，實現常住人口和戶籍人口城鎮化率均提高1個百分點以上。
此前城區常住人口100萬以下的中小城市和小城鎮已陸續取消落戶限制，但效果不十分明顯。因為進入中小城市的農業轉移人口比例不大，而且多是居住在附近農村的兼業農民。此外，中小城市的公共服務水平比起大城市要低很多，對農業轉移人口的吸引力不大，再加上不願意喪失農村的權益，所以他們對轉為城市戶籍的意願不強。相比較，100萬人以上的城市吸納的農業轉移人口多，公共服務水平比較高，吸引力較大，放開戶籍會取得比較好的效果。
對於500萬人至1000萬人的特大城市以及超過1000萬人的超大城市，《重點任務》也做了安排，超大特大城市要調整完善積分落戶政策，大幅增加落戶規模、精簡積分項目，確保社保繳納年限和居住年限分數佔主要比例。
之所以做這樣的安排，是因為這些大都市公共服務水平比較高，農業轉移人口比較多，一下子放開，會給這些城市帶來巨大的壓力。但這些城市的政府也要對未入戶的農業轉移人口儘可能多地提供公共服務和社會福利，在社會保障、就醫住房、子女上學等方面提供便利條件。強化全方位公共就業服務，推進農民工職業技能培訓擴面提質。
就如《重點任務》所強調，“持續深化利用集體建設用地建設租賃住房試點，擴大公租房和住房公積金制度向常住人口覆蓋範圍。合理發展城鎮嬰幼兒照護服務機構，充分考慮嬰幼兒隨遷子女的照護服務需求。打通各地區各部門數據壁壘，提高公共服務供給便利性。”
強化城市群和都市圈引領作用
《重點任務》提出：按照統籌規劃、合理佈局、分工協作、以大帶小的原則，立足資源環境承載能力，推動城市群和都市圈健康發展，構建大中小城市和小城鎮協調發展的空間格局。
城市和城鎮是工業化、城鎮化的載體。促進區域的健康發展，就要構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮體系。城市和城鎮是隨著歷史的發展和工業化過程逐步發展起來的，有些城市由於區位、資源條件好或者由於歷史的機遇而發展成為大城市、特大城市甚至超大城市，對區域發展起著輻射和引領作用。
但一個區域不能僅靠一個大城市，如果過度集聚，也會產生“大城市病”。我國有的地區存在大城市過大、小城鎮過多、中等城市發育不良的現象。應在城鎮化過程中，統籌規劃、合理佈局、分工協作、以大帶小。堅持以中心城市引領城市群發展，推動一些中心城市地區加快工業化城鎮化，增強中心城市輻射帶動力，形成高質量發展的重要助推力。
城市群是一個特定區域經濟發展到一定階段的城市聚落形態。由於一些城市的規模越來越大，對周邊城市的影響也越來越大，城市之間的聯繫越來越密切，並展開了激烈的競爭。在競爭過程中先是產業的分工，後是功能的分工，一些區域性中心城市蛻變為功能性城市，一體化的程度越來越高，區域經濟學者把這塊區域定義為城市群。
這就是說，城市群不是一群城市，所謂城市群是在一個特定的區域內由相當數量不同規模不同類型的城市形成的城市集合體。其基本條件是有一個以上大都市、便捷的交通條件、城市之間的聯繫越來越密切。此外城市群的各個城市分工要明確，功能要互補，才能減少惡性競爭，才能加強合作，才能發展成為一體化的具有整體競爭力和輻射帶動力的城市群。
根據城市群的概念，我們曾做過一個測算，我國已經形成的十大城市群中，經濟總量佔全國的60%以上，但人口的比重僅佔30%多，造成了區域之間人均GDP的差距。同時發現，在城市群裡，很多城市仍有很大的發展潛力。如長三角城市群中，上海附近的嘉興、紹興，蘇中地區的南通、泰州、揚州、淮安，城市規模不大。粵港澳大灣區城市群中，珠海、中山、江門、惠州的城市規模也不大。京津冀城市群中，廊坊、保定、邯鄲、秦皇島的城市規模也不大。隨著產業的聚集，人口也會相應聚集。也就是說未來我國的人口要向城市群聚集，這樣才能實現區域協調發展。
《重點任務》中提到的成渝城市群，城市數量多，區域人口多，城市化任務重。但除了重慶、成都兩大都市外，其他城市的規模都不大。如重慶周邊的內江、永川、合川、南川、廣安，成都周邊的德陽、資陽、樂山、眉州、雅安等城市的規模都不大，應發揮兩大都市的輻射帶動作用，加快這些城市的發展。綿陽、瀘州、宜賓、南充既是城市群的功能性城市，也是區域性中心城市，應給予重點支持，通過規劃建設新區、開發區，改善投資環境，集聚經濟要素，培育經濟增長極，把這些城市發展起來。
之所以對城市群進行規劃，是要加強城市間的合作，減少惡性競爭，消除行政藩籬，推進城市群一體化發展。
2018年，我國常住人口城鎮化水平已超過59%，據預測到2030年將達到70%的水平，居住在城市和城鎮的人口將超過10億，農村人口減少到5億以下。也就是說，我國的城鎮化水平還要提高，還有將近2億人口轉移到城市和城鎮，人往哪裡去？人往城市群裡去，我國的城市群還有很大的發展潛力。
都市圈以大都市為核心，因為大都市的人口多，規模大，質量高，所以輻射半徑就大。根據輻射半徑畫圓，這個圈域叫都市圈，都市圈的擴大也是自然的過程。一般情況下大都市的輻射半徑在100公里左右，高速公路上汽車行駛時間1小時左右。
每一個城市都會對外輻射。隨著城市的規模擴大、質量提高，對外輻射的半徑也在擴大。規模不大時叫城市圈，城市規模大，就成為都市圈。
都市圈的理想場景，應該是隨著大都市的輻射帶動，現代服務業在核心城市集聚，製造業擴散至外圍地區。核心地區依託外圍地區獲得持續繁榮，外圍地區通過參與分工實現發展，由於核心城市與外圍地區的分工使得都市圈均能獲得規模經濟效益。
有大都市就一定會有都市圈，只是有的輻射半徑大，有的輻射半徑小；有的大都市帶動力強，有的帶動力弱；有的受制於行政分割，人為地割斷了區域的聯繫。應通過規劃和政策，消除行政藩籬，增強都市對周邊地區的輻射力。有的大都市規模增長越來越快，極化效應仍在發揮作用，而輻射效應卻不明顯。應採取措施，減弱極化效應，增強輻射效應，帶動周邊地區包括城市和農村發展和繁榮起來。
為此，《重點任務》提出：探索建立中心城市牽頭的都市圈發展協調推進機制。加快推進都市圈交通基礎設施一體化規劃建設。支持建設一體化發展和承接產業轉移示範區。在符合土地用途管制前提下，允許都市圈內城鄉建設用地增減掛鉤節餘指標跨地區調劑。
防超大特大無序蔓延 扶小城鎮優特精
城市發展具有一定慣性，就是越來越大，但越來越大並非越來越好。所以，《重點任務》提出超大特大城市要立足城市功能定位、防止無序蔓延，合理疏解中心城區非核心功能，推動產業和人口向一小時交通圈地區擴散。
《重點任務》指出：“強化小城鎮基礎設施和公共服務補短板，提高服務鎮區居民和周邊農村的能力。”小城鎮是城鎮體系中的基礎環節，是城市之尾，農村之首，上接城市，下聯農村，其作用不言自明。
但小城鎮不是通常說的建制鎮，很多人將建制鎮當作小城鎮，實際上建制鎮是一個包含農村的鄉級行政區。一般來說，建制鎮的中心鎮區才是小城鎮，不僅是政治中心，也應是經濟中心和文化中心。
然而，現實中很多鎮不具備這種功能，無論從規模上、基礎設施上，還是體制機制上，和大村莊別無二致。所以，小城鎮不能追求數量，不能靠“鄉改鎮”來人為提高城鎮化水平。為此，《重點任務》明確提出，“指導各地區制定設鎮設街道標準，規範調整鄉鎮行政區劃。”
因此，《重點任務》指出：支持特色小鎮有序發展。堅持特色興鎮、產業建鎮，堅持政府引導、企業主體、市場化運作，發現精品特色小鎮，發揮示範引領作用。開展監測評估，建立規範糾偏機制，逐年淘汰錯用概念的行政建制鎮、濫用概念的虛假小鎮、缺失投資主體的虛擬小鎮。
目前，很多特色小鎮出現了“房地產化”傾向，很多地方的政府以為建了房子，產業就會來，人口就會來，結果佔用了耕地，浪費了資金。特色小鎮是小城鎮的特殊形態，其特色在於特色產業。沒有特色產業，僅建特色的房子，不是特色小鎮，是房地產小區。
深化“人地錢掛鉤”配套政策
為了鼓勵城市政府為農業轉移人口履行更多的責任，此次《重點任務》提出了若干政策。
此前，部分城市因為財政負擔重，不願意放鬆戶籍管控。《重點任務》提出，深化落實支持農業轉移人口市民化的財政政策，在安排中央和省級財政轉移支付時更多考慮農業轉移人口落戶數量。全面落實城鎮建設用地增加規模與吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤政策，在安排各地區城鎮新增建設用地規模時，進一步增加上年度農業轉移人口落戶數量的權重，探索落戶城鎮的農村貧困人口在原戶籍宅基地復墾騰退的建設用地指標由輸入地使用。
這些獎勵措施將鼓勵城市積極貫徹已在城鎮就業的農業轉移人口落戶的政策，有利於吸納農業轉移人口較多的城市減輕財政壓力和建設用地增加的壓力。
有了激勵，同時要強化監督。對於常住人口與戶籍人口差距較大的城市通過改進城市人口統計工作，給吸引農業轉移人口轉戶不力的城市以警示，通過逐年統計發佈各市級行政區常住人口與戶籍人口、城市和城鎮常住人口與戶籍人口、中心城區常住人口與戶籍人口數據，並通過這些數據的對比分析，可以找到僅對農民工感興趣，而對農民工轉戶不感興趣的城市。
作者系東中西部區域發展和改革研究院學術委員，中國區域科學協會理事長，國家發展改革委國土開發與地區經濟研究所原所長。
鄉村發現轉自：《瞭望》新聞週刊
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