核心提示
土地使用權未被依法收回前，政府將該宗地出讓或劃撥給第三人使用，並頒發土地使用權證的行為，會造成同一宗土地上出現多個互不相容的物權，違反了物權排他性原則，所以，嗣後取得的土地使用權證不具有合法性。
案情回顧 一
連雲港俊景房地產發展有限公司（以下簡稱俊景公司）開發建設俊景花園小區時，需要佔用李某某位於贛榆縣城車站旁的住宅用地。李某某要求得到土地補償，俊景公司回應稱不會答應李某某的要求，因為自己是通過公開掛牌出讓方式從贛榆縣人民政府手中買來的地，已經繳齊了全部土地出讓金，並出示贛國用〔2002〕字第000593號《國有土地使用證》（以下簡稱《593號土地證》）為證。
無奈之下，李某某將贛榆縣人民政府作為被告，起訴到連雲港市中級人民法院。法院受理後指定該市東海縣人民法院審理此案。
庭審中，原告方律師指出李某某早在1994年就已經取得（1994）字第6179號《囯有土地使用證》，在該證沒有被註銷的情況下，贛榆縣人民政府又把該證項下土地使用權出讓給了俊景公司，併發放了《593號土地證》，其行為違反了《土地登記規則》及《江蘇省土地登記辦法》相關規定，屬於違法發證，侵害了李某某的合法權益，應該撤銷《593號土地證》。
辦案結果
東海縣人民法院審理後，作出（2008 ）東行初字第014號《行政判決書》，確認贛榆縣人民政府發放《593號土地證》的具體行政行為違法，並責令其釆取相應的補救措施。
案情回顧 二
2008年，黑龍江省黑河市五大連池成業房地產開發有限責任公司（以下簡稱成業公司）手持五市國用（讓字）第07—101號《國有土地使用權證》（以下簡稱《101號土地證》），稱已經取得房屋拆遷許可證，要求劉某立即拆除位於五大連池市市區的兩處房屋，將土地騰空後交給該公司。劉某拿出兩處房屋的所有權證和土地使用權證進行抗辯，稱自己兩證齊全，不同意搬遷。
在對涉案拆遷許可證訴訟中，被告發證機關答辯稱發證時成業公司依法提供了辦證所需的全部合法有效的材料,其中就包括《101號土地證》。劉某對該土地證合法性提出質疑，於是向黑河市人民政府申請行政複議。
聽證會後，被申請人五大連池市人民政府補交了〔2009〕第3號《五大連池市國土資源局關於收回國有土地使用權公告》等材料，擬證明已經將劉某土地使用權收回。代理律師指出，複議期間形成的材料不能作為認定發放《101號土地證》行為合法的依據，相反，恰恰說明發放該證前，劉某仍是該兩宗土地的使用權人。
辦案結果
複議期間，五大連池市人民政府自行撤銷了《101號土地證》，由於申請人劉某沒有撤銷複議申請，故黑河市人民政府依法做出黑市行復決字〔2009〕06號《行政複議決定書》，確認五大連池市人民政府發放《101號土地證》的行為違法。
律師說法
土地（建設用地）使用權屬於用益物權，具有排他性。這種排他性具有兩層含義：
一是指物權具有不容他人侵犯的性質，按照《物權法》第一百二十條規定，即便是所有權人也不得干涉用益物權人依法行使權利，如房屋所有權人將房屋出租後，他不能干涉承租人正常使用該房屋；
二則是強調一物一權，在同一物之上不得同時成立兩個或兩個以上內容不相容的物權，就土地的用益物權來說，一塊土地上不能同時有兩個或兩個以上互不相容的他物權，否則就會造成多個權利之間的衝突，如一個人對某塊土地擁有使用權，則排除其他任何人對同一塊土地擁有同一內容的或相互衝突的使用權。當然需要區別的是多人對一塊土地共同擁有土地使用權時，從表面看是多人都享有使用權，但實質仍只是一個土地使用權，而非多個土地使用權。
我國土地確權採用的是登記制度，無論是所有權，還是使用權，通常均以土地登記機關發放的土地所有權證、土地使用權證為確權憑證。
若要剝奪原土地使用權人的土地使用權，則應該依法履行相應徵收流程，其中，最後一個環節就是辦理註銷登記手續。
《土地登記規則》第五十四條規定，土地管理部門在收回土地使用權的同時，應當辦理國有土地使用權註銷登記，註銷土地證書。
《江蘇省土地登記辦法》第四十一條也做出了同樣的規定。只有辦結了註銷登記，才能使得原土地使用權歸於滅失。反之，只要舊證沒有被依法註銷，即便土地使用權證被收回，原土地使用權人對土地所享有的使用權也不會滅失。
本文所選取兩個案例中的發證機關犯了相同的錯誤：
（1）無視土地使用權排他性屬性的存在，都是“先賣地，發證”，然後再從原土地使用權人處收回土地使用權；
（2）都是因為商業開發的原因，提前收回土地使用權，不符合《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第四十二條設定的“公共利益之需”的前提條件。後《物權法》第一百四十八條亦做了類似規定；
（3）辦理收回土地使用權工作時，沒有依法辦理註銷登記。
結果導致對同一範圍內的土地重複發證，形成“一女二嫁”的格局。一地二主，兩者權益互相沖突，一方要進行商品房開發建設，從中獲利，一方要維護自身財產權益，不同意被佔用。
很顯然，後來的權利人開發建設行為侵害到了取得權利在先的原權利人的合法權益。當發生此類利益衝突時，又應該保護哪方利益？根據權利取得在先原則，應當優先保護前權利人的利益，即應確認發放在先的土地使用權證的合法性，並保護該權利人的財產權益。
尤其涉及徵收拆遷時，在原土地使用權人尚未依法獲得補償的情況下，政府更不能動用行政強制權，強行非法剝奪原土地所有權人、使用權人的土地所有權或使用權。
因為，《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第四十二條、《物權法》第一百二十一條和第四十二條第三款規定，因公共利益的需要，國家依照法律程序提前收回，致使用益物權消滅或者影響用益物權行使的，應當根據土地使用者已使用的年限和開發、利用土地的實際情況給予相應的補償，維護被徵收人的合法權益；徵收個人住宅的，還應當保障被徵收人的居住條件。
總之，在被徵收人土地使用權證依然有效，土地登記未被註銷，也沒有對其依法進行經濟補償的情況下，政府就把土地使用權出讓或劃撥給第三人使用的行為，既嚴重違反了法定程序，又違背了實體規定，屬於違法行政行為，因此，嗣後發放的新證都不具有合法性，不應受到法律保護。《593號土地證》和《101號土地證》的結局就是最好的事實證明。
經驗提示
行政機關在出讓土地使用權前，應該依法辦理徵收手續，對原土地使用權人進行合理補償後，再收回土地使用權，並及時進行註銷登記，註銷該宗地土地使用權。當然，期間也要保障被徵收人的聽證權。
涉及土地使用權糾紛的行政案件，採用的是行政複議前置規則，根據《行政複議法》第三十條的規定，被徵收人發現自身土地使用權益受損時，應依法先行申請複議，對複議結果不服的再行提起訴訟。所以，在積極尋求司法救濟和保護的同時，不能忘記了法律特殊的程序規定，以免多走彎路。
相關規定
《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》
第四十二條 國家對土地使用者依法取得的土地使用權不提前收回。在特殊情況下，根據社會公眾利益的需要，國家依照法律程序提前收回，並根據土地使用者已使用的年限和開發、利用土地的實際情況給予相應的補償。
《土地管理法》
第五十八條 有下列情形之一的，由有關人民政府土地行政主管部門報經原批准用地的人民政府或者有批准權的人民政府批准，可以收回國有土地使用權：
（一）為公共利益需要使用土地的；
（二）為實施城市規劃進行舊城區改建，需要調整使用土地的；
（三）土地出讓等有償使用合同約定的使用期限屆滿，土地使用者未申請續期或者申請續期未獲批准的；
（四）因單位撤銷、遷移等原因，停止使用原劃撥的國有土地的；
（五）公路、鐵路、機場、礦場等經核准報廢的。
依照前款第（一）項、第（二）項的規定收回國有土地使用權的，對土地使用權人應當給予適當補償。
《物權法》
第四十二條 為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以徵收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。
徵收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被徵地農民的社會保障費用，保障被徵地農民的生活，維護被徵地農民的合法權益。
徵收單位、個人的房屋及其他不動產，應當依法給予拆遷補償，維護被徵收人的合法權益；徵收個人住宅的，還應當保障被徵收人的居住條件。
任何單位和個人不得貪汙、挪用、私分、截留、拖欠徵收補償費等費用。
第四十四條 因搶險、救災等緊急需要，依照法律規定的權限和程序可以徵用單位、個人的不動產或者動產。被徵用的不動產或者動產使用後，應當返還被徵用人。單位、個人的不動產或者動產被徵用或者徵用後毀損、滅失的，應當給予補償。
第一百二十一條 因不動產或者動產被徵收、徵用致使用益物權消滅或者影響用益物權行使的，用益物權人有權依照本法第四十二條、第四十四條的規定獲得相應補償。
第一百四十八條 建設用地使用權期間屆滿前，因公共利益需要提前收回該土地的，應當依照本法第四十二條的規定對該土地上的房屋及其他不動產給予補償，並退還相應的出讓金。
《土地登記規則》
第五十四條 縣級以上人民政府依法收回國有土地使用權的，土地管理部門在收回土地使用權的同時，辦理國有土地使用權註銷登記，註銷土地證書。
《行政複議法》
第三十條 公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其已經依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘塗、海域等自然資源的所有權或者使用權的，應當先申請行政複議；對行政複議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。
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