案例
刘某是甲市乙县丙村民小组（以下简称“丙组”）成员。1983年，乙县进行集体林权制度改革，丙组的集体林地全部以家庭承包方式发包给刘某等村民经营，该经营方式至今未改变。2007年9月，乙县政府分别向丙组、刘某等村民颁发了林权证。2016年9月，刘某获知乙县政府为丙组颁发的林权证中除记载丙组林地的所有权外，还包含了丙组集体林地的林地使用权、林木所有权和使用权等权利，与刘某等村民的林权证存在地块重复登记和权利重合的情形。随后，刘某向甲市政府申请行政复议，请求撤销丙组的林权证。甲市政府认为，该案属于林木、林地权属争议，应先由林权争议处理机构提出处理意见，并报同级人民政府做出决定，对处理决定不服的，再依法申请行政复议，随后做出不予受理决定。刘某不服，以林权重复登记行为不属于林权争议等为由，向人民法院提起行政诉讼。
一审法院判决驳回刘某的诉讼请求，刘某等人不服，提起上诉。二审期间，乙县政府依职权启动了涉案林权争议的调查处理工作。二审法院认为，刘某与丙组的林权证存在部分权利重复登记，可认定双方之间存在林权争议，应由乙县政府先行处理，遂判决驳回上诉，维持原判。刘某不服，申请再审。
疑 惑
1.不动产登记发证后产生的争议是否仍属于权属争议?
2. 双方均持有不动产权属证书且存在冲突的如何解决？
问题解惑
不动产权属争议处理制度是我国法律中的一项特殊争议处理制度。《土地管理法》《森林法》《草原法》等对此专门做了规定。对于不动产登记发证后产生的权利归属争议是否仍适用权属争议程序的问题，由于现行法律规定不明晰，且涉及争议管辖和适用程序等一系列问题，在实践中产生了较大争议，主要有三种观点。
- 一是认为，不动产登记后产生的权属纠纷不再属于权属争议。其理由是：不动产登记作为行政确认行为，不仅具有物权公示效力，还具有行政确权功能，《物权法》第9条明确规定了不动产物权登记生效制度，基于政府公信力的不动产登记发证行为一旦做出，非经法定原因和程序不能随意变动。原国土资源部办公厅《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》（国土资厅函[2007]60号，以下简称“60号函”）明确规定，土地权属争议是指土地登记前因土地所有权和使用权的归属而发生的争议，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议，应通过更正登记、异议登记，或行政复议、行政诉讼方式解决。
- 二是认为，不动产登记后产生的权利纠纷仍属于不动产权属纠纷。其理由是：不动产登记没有创设新的法律关系，并不直接设定物权，其仅仅是权利归属的确认和记载，即使在不动产登记后当事人对物权归属产生争议，应当先行解决基础民事争议，在基础民事争议解决、权利归属明确后，权利人可以持生效法律文书申请不动产登记部门依法变更错误的不动产登记，因而不动产登记不影响相应民事法律关系性质的确认和解决。
- 三是认为，不动产登记后产生权利纠纷是否仍属于权属争议，要分情况处理：一是对于已经登记发证且该登记对林木、林地等不动产权属、四至范围界定清楚明确的；登记错误仅仅涉及记载错误且双方对土地、林木等不动产所有权或使用权本身并无争议的，或者说双方均认可不动产权利未发生交叉，仅是四至记载或者图表记载形成冲突的等情形，不属于权属纠纷；二是 对于双方不动产权证均包含有争议地，但不动产权证对争议地记载的四至存在重叠、交叉或者包含的；仅有一方的不动产权证包含争议地，且记载四至不清楚的；当事人对不动产权证记载的权属存在争议，或者对不动产权证记载的四至范围存在异议，或者双方持有的不动产权证明显在四至文字描述、附图、现场界址以及指界情况互相冲突的等情形，可以认定为权属争议。司法实践中，第三种观点占据了主导地位。
本案中，行政复议机关，一、二审法院，以及再审法院均持第三种观点，认为双方所持林权证记载四至界线及权利内容明显冲突，属于权属争议。
对于双方均持有不动产权证且存在冲突的不动产权利纠纷如何解决，从现行法律规定来看，主要有以下三种方式：
- 一是通过更正登记方式解决，我国《物权法》第19条，《不动产登记暂行条例》第14条，《不动产登记暂行条例实施细则》第79条、第80条等规定了更正登记和异议登记的程序和要求。更正登记程序这一解决方式在解决“记载错误”“登记错误”等非实质性权利争议方面具有效率高的优势，但在解决实质权利争议方面并不具有优势。
- 二是通过权属争议处理程序解决，由于统一登记前部分地区在林地和林木等不动产登记发证方面不规范，存在权利交叉、四至不清等情形，考虑到地方政府作为权属争议处理和原登记发证主体的特殊情况，实践中对于统一登记前不规范登记造成的权利交叉等权属争议，仍可以通过权属争议处理程序解决。相对于其他处理方式，权属争议处理程序能够解决实体权利归属争议，也有利于解决历史争议。
- 三是通过对不动产登记行为提起行政复议或行政诉讼的方式解决，该方式仅能导致错误的登记行为被撤销，并不能从根本上解决权利归属争议。本案中，行政复议机关、一审和二审法院、再审法院均认定本案争议应按权属争议解决程序先由政府处理。从法理上看，这也是最佳解决途径。但是，刘某选择了行政复议，复议机关以属于权属争议为由不予受理，一审和二审法院予以维持，再审法院从能够彻底解决争议角度予以认可，未能尊重当事人的纠纷处理方式选择权，不得不说是一个瑕疵。
本案再审法院认为，在现行法律对土地、林地等不动产权属争议处理程序未采取严格限定标准的情况下，一概认为不动产登记发证后再提出的争议不属于不动产权属争议缺乏法理和法律依据。本案争议因双方所持林权证记载四至界线及权利内容冲突，应当属于权属争议，当事人可以通过申请更正登记、行政复议和权属争议处理程序解决。人民法院对地方政府基于上述三种处理方式的优缺点，结合具体情况所做出的程序选择决定，应当予以充分尊重；甲市政府要求刘某申请权属争议处理，并不违反现行法律规定，即使撤销丙组林权证，也无法解决双方间的实质冲突；鉴于乙县政府已依职权启动权属争议处理程序，刘某如对权属争议处理决定不服，仍可依法行使法律救济权利。综上，裁定驳回刘某的再审申请。
从现行法律规定来看，关于不动产登记发证后产生的争议是否仍属于权属争议问题的观点，都没有法律依据，但第三种观点对解决特定不动产权属争议具有一定现实性。从制度建设层面看，需要在立法中进一步明确不动产权属争议处理制度的适用范围。从纠纷解决方式选择来看，人民法院应当在行使释明权的同时，充分尊重当事人的意思自治。
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