某公司诉怀宁县国土资源局土地行政处罚案
基本案情
2008年1月，某公司通过招拍挂程序取得怀宁县育儿路5660.8平方米的国有土地使用权，土地用途为商业。2008年4月，因规划调整，使原宗地图与实际使用土地不符，减少了4.6平方米。2008年5月6日，某公司获颁上述土地的使用权证，面积为5656.2平方米，用途电脑打印为“商住”，手写改为“商业”，并盖有“更正”章。2008年8月1日，某公司因更名申请变更登记，后获颁国用（2008）第01-917号国有土地使用权证，用途为商业。在土地使用过程中，某公司建设了两栋楼房，产权人均为该公司，其中一栋1-2层是某公司的4S店，3层是其股东住房，4-6层是案外人陈某开发建设的住房；另一栋一层是某公司的维修车间，2-6层是该公司开发的住房且已出售。剩下的土地由陈某开发建成了十栋个人住宅，但建设工程规划许可证、房屋产权证等都是以某公司名义办理的。2014年11月26日，怀宁县纪委联合调查组发现上述情况后将案件移送怀宁县国土局调查处理。2015年2月9日，怀宁县国土局作出行政处罚，认定某公司系擅自改变土地用途，责令其交还上述土地中4619平方米的国有土地，并处罚款129332.00元罚款。某公司不服，提起诉讼。
裁判结果
安庆市怀宁县人民法院经审理认为，被诉行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，定性准确，适用法律法规正确，符合法定程序和法定权限，判决驳回某公司的诉讼请求。
某公司不服，提起上诉。
安庆市中级人民法院经审理认为，根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城市房地产管理法》的规定，某公司未按法律规定履行批准手续，将商业用地用于开发住房，属于擅自改变土地用途行为。依照《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条第二款：“未按合同规定的期限和条件开发利用土地的，市县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚”的规定，当土地使用者擅自改变土地用途时，土地管理部门可责令限期改正，土地使用者拒不改正的，可以责令交还土地（无偿收回土地使用权），处以罚款。
本案中县国土局不是先责令土地使用者改正或者限期改正违法行为，而是径行剥夺土地使用权，并处以罚款，不符合法定程序。另，在涉案土地上改变用途与符合规定用途的房屋已混合成栋，部分房屋已经规划许可并办理了不动产登记，且怀宁县国土局责令某公司交还其中的4619平方米土地又未固定宗地范围，故该处罚决定不具有可执行性，明显不当。遂判决撤销一审判决；撤销被诉行政处罚决定；责令怀宁县国土局对某公司擅自改变土地用途的行为重新作出处理决定。
典型意义
新修改的《行政诉讼法》第七十条第（六）项规定，行政行为明显不当的，人民法院可以判决撤销或者部分撤销，并判决被告重新作出行政行为,将人民法院对行政行为审查的深度拓展至其合理性。本案中，二审法院通过法律责任的效益原则对被诉行政处罚决定的合理性进行了分析。效益原则要求行政机关在追究行政相对人的法律责任时应进行成本收益分析，努力以较小的成本获得最大的效益，但本案怀宁县国土局在可以选择罚款、责令（限期）改正等处罚方式且涉案土地上已建有房屋（含符合规定用途的房屋）的情况下,径行决定无偿收回相对人的土地使用权，明显有违上述原则，属不适当的行政行为，故法院撤销该行政处罚决定并责令重做。本案的判决对行政机关的执法活动有一定的警示作用，即行政机关作出行政行为时不仅要依法，还要考虑公平、合理等原则。
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