03.30 村委會在徵地拆遷中與村民簽訂的協議是否為行政協議

村委會在徵地拆遷中與村民簽訂的協議是否為行政協議

案件事實：

2017年7月1日某區政府成立的重點項目協調領導小組雙發佈通告，載明：依據《某市某區城鄉總體規劃》、《某區化工工業園總體規劃》及環境評價權威部門認定，某重化工有限責任公司安全距離內不適宜居住，為切實保護人民群眾的身心健康和居住安全。經某區政府研究決定，嚴格遵照2007年3月21日發佈的徵遷通告，現對某重化工有限責任公司安全距離內剩餘的14戶居民依法徵遷。2017年7月，紀某與某區村委會簽訂《搬遷補償協議書》，該協議一段寫明“根據某區政府的工作安排，某區村委會現某區村三隊進行搬遷”。後某區村委會對紀某房屋進行了強制拆除。

因紀某對村委會拆除行為的行為不認可，後以某區政府為被告，村委會為第三人提起了相關的行政訴訟，要求撤銷《搬遷補償協議書》。

經一審法院審理認為，該協議為紀某與村委會協議的補償協議，因村委會並非行政機關，故該協議並非行政協議，不屬於行政訴訟受案範圍，並以此為由裁定駁回紀某起訴。

律師分析：

筆者認為，一審法院僅以簽訂協議的主體來判斷是否為行政協議的方法欠妥。

首先，該協議目的是為了公共利益。根據2017年7月1日某區發佈的通告來看，對該區14戶居民徵遷的目的是因為“某重化工有限責任公司安全距離內不適宜居住，為切實保護人民群眾的身心健康和居住安全。”符合《土地管理法》第二條、《國有土地上房屋徵收與補償條例》第八條的相關規定，屬於為了實現公共利益在法定職責範圍內，與公民、法人或者其他組織協商訂立具有行政法上權利義務內容的協議，屬於行政協議。

其次，村委會受某區政府委託簽訂該協議。對於徵地拆遷過程中村委會代行政機關實施簽訂協議、強制拆遷除等行為，雖然雙方並未製作行政委託的書面文書，但行政相對人可以提交有關證據證明被訴簽訂協議、強制拆除行為是在當地政府機關決策部署下由村委會實施的事實。在無證據證明村委會且有實施上述行為的法定授權的情況下，應認定構成行政委託。本案中該協議明確表明“根據某區政府的工作安排”，且村委會並未提供履行村民自治的程序證據，也無法對協議中“根據某區政府的工作安排”進行合理解釋說明，因此該協議應認定是由某區政府委託村委會簽訂。

最後，該徵地項目的責任主體為某區政府。《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國土地管理法實施條例》以及《徵收土地公告辦法》等，雖未明確規定市、縣人民政府在取得國務院或者省級人民政府徵地批覆後，應當依法以自己名義作出徵收決定，但前述法律規範規定的不明確，並不能成為市、縣人民政府規避履行集體土地徵收補償安置義務的理由。考慮到徵收與補償程序的多階段性、組織實施形式的多樣性以及地方人民政府與其組成部門分工合作的統一性，並考慮集體土地徵收行政效能等因素，市、縣人民政府可以規範性文件或者徵地公告方案等方式，要求土地管理部門具體組織實施本行政區域的土地房屋徵收補償工作，甚至委託鄉鎮人民政府、區（縣）徵地事務機構等主體參與徵收與補償的協商、與被徵收人簽訂補償安置協議。但不能認為此類主體因此即成為了補償安置的法定義務主體，也不能認為其實際取得了獨立實施補償安置的行政主體資格，更不能認為市、縣人民政府即因此免除了法定的補償安置義務。

綜上，一審法院以村委會並非行政機關，故該協議並非行政協議，其與紀某簽訂的補償協議並非行政協議系認定事實清，且適用法律錯誤。