拆遷中的“釘子戶”存在問題與解決思路

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隨著城市化的推進和擴張，拆遷的規模和速度巨大。如今，拆遷幾乎成為了暴富的代名詞，但仍有一部分人成為了“釘子戶”，釘子戶是如何產生的？又應如何治理，讓我們一起走進今天的研究，探尋問題的答案。

摘要

徵地拆遷所涉利益巨大, 農民從個體理性出發, 想通過做釘子戶獲得更多利益。政府在徵地拆遷中製造的政策性空間、尋租性空間以及操作性空間, 為農民從想做“釘子戶”到成為“釘子戶”提供了可能。同時, 政府為了更好完成拆遷的一些策略反而增加了拆遷戶的相對剝奪感和不公平感, 從而進一步刺激了拆遷戶爭當釘子戶的行為。農民的公平觀更多是基於村莊橫向比較的相對剝奪感, 這對徵地拆遷補償政策的制定意義重大。重視農民的相對剝奪感和公平觀, 並由此制定拆遷補償政策、從國家治理層面壓縮釘子戶產生的空間是治理農村徵地拆遷釘子戶的有效途徑, 這從國家反腐向基層深入後徵地拆遷中釘子戶得到了有效抑制的現實結果得到了驗證。同時, 村委是把“雙刃劍”, 需要謹慎把控村委在徵地拆遷中的作用。

關鍵詞

徵地拆遷; “釘子戶”; 博弈空間; 公平感; 治理;

問題的提出

隨著城市化的推進和擴張, 徵地拆遷的規模和速度空前巨大, 而因徵地拆遷而產生的矛盾也劇增,併成為影響社會穩定的重要因素。根據媒體報道和相關統計, 目前的涉農上訪事件中, 佔比最大的類型是因徵地拆遷的上訪[1], 佔信訪接待部門受理總量的70%以上[2]。與拆遷上訪戶相對應的是拆遷“釘子戶”, 從邏輯上說, 釘子戶要多於上訪戶, 上訪戶大多是釘子戶, 但釘子戶不一定會去上訪, 拆遷戶一般選擇先做釘子戶, 對解決方案不滿意就容易成為上訪戶。而在拆遷“釘子戶”中,“牟利型釘子戶”不僅是拆遷工作難點中的難點, 而且會損害社會公平和正義從而產生惡劣的社會影響。對農村徵地拆遷中“牟利型釘子戶”產生機制的研究是對其進行治理的前提, 並且對“牟利型釘子戶”的研究有利於我們理解整個徵地拆遷以及由此產生的上訪問題。

對於釘子戶的產生機制, 當前主要有兩種觀點, 一種是抗爭視角的解釋, 另一種是利益博弈視角的解釋。在抗爭視角的解釋中, 釘子戶的產生主要是因為拆遷補償過少, 農民利益受損、生活沒有保障[3], 又沒有正當、暢通的途徑去維護自己的利益[4], 並在與政府的談判中處於弱勢地位, 是中國政治制度、官僚體制中的“弱者”, 只能以“弱者的武器”或超常規的方式進行抗爭[5], 不得不採用“纏鬧政治”來獲得更多保障[6]。在這個過程中, “釘子戶”就不可避免的產生了, 即認為做“釘子戶”是一種抗爭行為, 是現行不合理拆遷補償制度的必然產物, 因此認為治理釘子戶的根本是改變徵地制度。這的確是釘子戶產生的一種重要機制, 尤其在早期的拆遷中, 因補償過低、相關拆遷制度不完善, 很有可能產生這種“抗爭型釘子戶”。在這種視角下, “釘子戶”被塑造為具有悲壯氣氛的正面形象。有學者指出, 這種塑造與媒體和公眾的推動與打造密切相關[7]。但這種視角對於現實中很多農戶盼拆遷以及希望通過拆遷實現“一夜致富”的現象缺乏解釋力, 也無法說明釘子戶並未隨著拆遷制度的不斷完善、拆遷補償的不斷提高而減少以及一些拆遷補償標準很高的地方也存在釘子戶的現象。

在利益博弈的解釋中, 拆遷中的釘子戶更多是為追求遠多於普通拆遷戶的補償金額的極少數牟利個體, 是個體追求利益最大化的結果。在這種解釋機制中, “釘子戶”是精明理性的算計者, 利用“拆遷”這個機會, 通過與政府的討價還價以及各種策略的博弈來獲得利益的最大化[8], 不僅會採取“種房”這種策略來獲得利益最大化[9], 也會採取“鬧大”的策略來獲得更多利益[10], 這都是農民理性行動的結果, 而擅長“鬧大”的農戶基本都是釘子戶。此種視角下的釘子戶則多為“牟利型釘子戶”。兩種解釋視角其實對應的是兩種不同的拆遷現實, 體現的是在拆遷中政府與拆遷戶由於權利空間的分配產生的談判空間和談判能力的差異。隨著拆遷的不斷規範化、拆遷標準的提高以及在國家政策改進、媒體和輿論的監督等共同作用下, 真正的“抗爭型釘子戶”越來越少, 而“牟利型釘子戶”越來越多。

“牟利型釘子戶”不僅極大地增加了徵地拆遷的難度和經濟成本, 而且往往會產生惡劣的社會影響, 增加政府治理成本和社會風險。本研究試圖通過對湖北某地的徵地拆遷案例的田野調查, 探討“牟利型釘子戶”的產生機制和治理方法。個案位於湖北省西部的X村, 屬於城郊村, 拆遷地主要用於工業發展, 其拆遷從2013年開始持續至今。筆者對個案進行了為期5年的追蹤調查, 其間,國家反腐作為重要事件影響了村莊徵地拆遷, 因而提供了一個前後比較的視角, 通過這種視角可更好理解政府層面的政策和策略對釘子戶產生的影響。

徵地拆遷中政府與農戶的一般策略選擇

在農村的徵地拆遷中, 拆遷的名義關涉主體是政府與農戶, 且兩者往往是對立的, 這種對立主要是兩者目標的對立。對於政府, 預算資金有限, 拆遷時間有限, 拆遷人力和精力有限, 其最希望的狀態是, 用少量的人力和精力在最短的時間按預算內的資金圓滿完成拆遷工作。對於農戶, 只有一個目標——獲得更多的財物補償 (包括更好的安置和保障) , 並且農戶擁有充足的時間、精力。這構成了在拆遷中政府和農戶在目標對立下的博弈和策略選擇前提。在這個過程中, 政府看似佔有絕對的權力優勢, 這也是媒體和大眾本能的偏向拆遷戶、認為拆遷戶是弱勢群體的心理基礎。但是政府擁有的權力以國家權力為基礎, 是一種“公權力”, 而在與單個農戶的具體博弈過程中, 政府其實很難利用這種“公權力”形成絕對優勢, 即使在不得已的極端情況下動用暴力進行“強拆”, 也面臨極大的政治風險和輿論壓力, 所以強拆其實是極個別現象, 而不是普遍手段。

(一) 政府的優劣勢及其行動策略

在農村的徵地拆遷中, 拆遷關涉主體主要是政府與農戶, 政府和農戶在互動過程中, 雖談不上絕對平等, 但各自具有不同的優劣勢, 形成了相互的權力關係, 所以能形成博弈關係。政府在與農戶的互動中, 其具有的優勢主要包括關於徵地補償的信息優勢、修訂政策的優勢以及掌握補償決定權,而劣勢在於面對分散農戶的信息劣勢、人力和精力的限制以及上級的行政壓力, 這裡的行政壓力不僅包括對拆遷進度的要求還包括“維穩”的要求。針對自己的優劣勢, 政府採取的主要策略就是讓村委作為其代理人參與拆遷, 不僅可解決信息不對稱的劣勢, 也可彌補人力和精力不足的劣勢,甚至可轉移一定的政治風險, 如略帶暴力威脅性的談判主要由村委完成, 而代價是需要給予村委足夠的好處。區政府與村委結成同盟後, 充分利用自身所具有的優勢, 結合不同的策略以推進徵地拆遷工作。一是通過“神秘化”強化自身的信息優勢。在具體的拆遷工作中, 區政府工作人員是不露面的, 完全是後臺運作, 所有拆遷談判工作都是村委在進行, 甚至最後合同的簽訂都是由村委和農戶完成, 村委拿著農戶已經簽訂好的合同到區政府去蓋章, 然後再拿支票給農戶。其後臺運作規則是什麼、具體的談判策略怎樣, 對農戶是完全保密的, 甚至農戶對政府的拆遷補償原則都是模糊的, 這種信息不對稱大大增強了村委人員在談判中的優勢。因為不清楚補償政策, 拿不準政府的運作規則, 農戶在談判中很難掌握主動權, 一般就是在政府提出的補償額度和方法上討價還價, 如果村委能稍作讓步, 大部分農戶都會簽字。但還有少部分農戶會試圖努力彌補這種劣勢, 如千方百計通過政府中的熟人打探消息, 在網上下載政府關於徵地拆遷的政策文件, 甚至購買相關專業書籍進行學習研究。二是採取各個擊破法。通過補償不透明從而對農戶採用一戶一標準, 各個擊破。這種策略不僅可以滿足異質性農戶的多樣化需求以實現補償的靈活性, 還可以分化農戶以避免拆遷戶結成同盟。三是打“感情”牌。村幹部都是村莊內部人員, 不僅清楚每戶農戶的情況, 甚至熟悉每戶農戶的性格特徵、親屬關係等, 而且也是村莊人情網絡中的一員。村幹部在做農戶工作時, 往往先利用這種人情關係動之以情曉之以理, 如果還不行就動員農戶的親戚友人去做工作, 碰到非常難纏的農戶, 村委甚至會將對農戶影響頗大的親戚或友人納入到拆遷工作隊, 讓農戶的不配合變成為難“自己人”的工作, 從而將其置於兩難境地而讓步。四是採取軟硬兼施的方法。“軟”就是以政府的妥協和利誘動之以情, 比如開始時把補償額度說低點, 然後再增加額度以示政府的讓步,例如“你們配合一點, 我們就幫你們給上面說話, 多補給你們點”。“硬”就是威脅以及採用精神壓力法。例如威脅說:“你們這樣頑固, 小心最後上面火了, 給你們補償最少, 看你們怎麼辦?”例如因為不能採取暴力手段進行強拆, 村委就派人輪流日夜不停歇的給農戶做工作, 不讓睡覺, 直到農戶精神快崩潰了而同意為止, 但這種方法一般用於比較難纏的拆遷戶。

(二) 農戶的優劣勢及其行動策略

相對於政府, 農戶所具有的優勢主要在於其他農戶提供的信息優勢、時間和精力的相對充裕以及以多對少的行動優勢甚至具有弱者的身份優勢;而劣勢也顯而易見, 即無法掌握政府對農戶的拆遷策略、補償信息以及在補償決策中的被動地位。為了彌補自身的劣勢、充分發揮優勢, 農戶主要採取以下策略:一是援引國家權威。雖然無法知道區裡具體的拆遷規則, 但可以瞭解國家的政策法規, 以國家政策來維護自身利益。例如農戶對國家不準強拆的政策以及相關新聞報道保持高度敏感性, 通過學習國家政策以及媒體報道的各種強拆案例來把握政府底線, 做到“壓線不越線”從而為自己爭取最大利益。村委如果過於強硬, 農戶馬上就說“你們要強拆嗎?現在國家可不準強拆,你們要強拆我就上中央告你們”。二是採取類比策略。儘量打聽收集其他農戶的拆遷補償信息,包括鄰村的拆遷補償數額, 掌握儘可能多的信息以在談判中利用。雖然村委儘量保密相關信息, 但在鄉村社會, 做到完全保密幾無可能。如此在談判時, 就可以其他農戶為參考進行談判。“你

(三) 博弈空間的作用與意義

除釘子戶外, 對於普通農戶, 無論是搶種違建, 還是拖延或說情, 這些行為從根本上對補償額度影響不大。耕地附著物的補償額度並不高, 最終只是村委對補償款的少量讓渡, 因為超過一半的耕地補償款是留在了村委的, 每畝13500元的補償即使多上幾千元的附著物補償影響也並不大;對於違建物, 因為管制嚴格, 只能在主體建築物邊角搭建遮雨棚, 補償額度也並不高, 況且對宅基地上的建築物的補償靈活度很大, 所以最終談成的總補償額度仍在村委的預期範圍內。但是這些可鑽的“空子”極大地增加了農戶的拆遷滿意度, “弱勢地位”的農戶以此得到了心理補償。這些博弈空間的存在, 看似“不規範”, 但對於實際的拆遷工作卻是必不可少, 它提供了大量的彈性空間, 能讓村委和農戶在其間迂迴、協商、談判, 從而化解一些矛盾、怨氣和不滿, 最終使大部分農戶都順利配合拆遷。另外, 很多農戶不輕易同意拆遷, 只是因為歷史遺留問題或和村委間的個人恩怨, 並不是針對拆遷本身, 但這些矛盾不解決, 農戶就很難同意拆遷, 這些空間的存在也為這種矛盾的化解提供了餘地。如Z姓農戶之前因土地平整而少了二百平方米耕地, 但村委一直不管並推諉, 故怨氣很大, 這次拆遷就故意為難村委, 最後村委不僅增加了二百平方米耕地的補償款, 而且給了較高的青苗 (附著物) 補償, 於是Z姓農戶幾年的怨氣消散了, 最終答應了拆遷。

博弈空間增量:釘子戶產生的刺激因素

拆遷中政府與農戶各自具有的優劣勢使雙方具有了博弈和策略選擇的空間, 絕大多數農戶在用盡了自己的策略後在村委的策略攻勢下最後都會以雙方可接受的補償額度接受拆遷協議, 那釘子戶從何而來呢?從村委的角度, 每戶拆遷戶談下來都不容易, 有的甚至耗時半個月, 但並不能都稱為釘子戶。要價超出一般標準很多, 村委用盡了以上策略後仍無法達成協議, 嚴重拖延甚至阻礙了拆遷或工程進度, 且並無妥協之意者基本上就被認為是釘子戶了。雖然各農戶的補償額度並不一樣, 但總體上是有一個大體限度的, 這個限度在政府那裡是按浮動的百分比控制, 而農戶則按與其他農戶的橫向類比來判斷。那為什麼會有部分農戶試圖索要遠高於一般農戶的補償額度而最終成為釘子戶呢?這首先在於拆遷過程中存在的大量博弈空間增量為其提供了預期和現實可行性, 從而刺激了拆遷戶的高額索要行為。補償額度的浮動範圍、搶種的苗木、違建的遮雨棚等等可算是政府和農戶間的常量博弈空間, 可增加談判的彈性, 增強拆遷戶的滿意度, 對協議的達成具有一定正功能。但在此之外的一些或明或暗的增量博弈空間, 卻刺激了釘子戶的產生, 這種增量博弈空間主要產生於以下幾個方面。

(一) 政策性空間

X村2013年開始徵地拆遷時, 耕地每畝補償13500元, 是統一的標準, 沒有討價還價的餘地, 但是耕地附著物的補償卻不一樣, 作物與樹苗補償價格不一樣, 樹苗大小以及品種不同補償價格也不一樣,這就增加了討價還價的空間。農戶稠密種植樹苗後, 工作人員很難一棵一棵清點數目以及辨別樹木品種, 只能由農戶自己上報再由工作人員認定, 這個討價還價的過程不僅僅存在在這一階段, 還貫穿整個拆遷, 農戶會威脅說“你要是給我把樹苗算少了, 看你後面怎麼來跟我談房子 (建築物的拆遷補償) ”。雖然有政策依據, 但這個過程中, 會“扯”的農戶與不會“扯”的農戶之間, 一畝地上的附著物補償差異可達萬元以上。

最有議價空間的還是宅基地上的建築物以及非耕地非宅基地性質的空地的補償。2013年時, 宅基地上建築物補償價格按照矮棚、高棚、瓦房、樓房分成每平方米160元、380元、800元以及1200元四個等級。看似標準明確, 但是房屋新舊高低不同、裝修也有好壞之分, 很難按照標準嚴格執行。按照標準一棟已建20年的無裝修的樓房與剛建1年有現代裝修的樓房補償款是一樣的, 這顯然無法得到有效執行, 於是在基本面積確定後, 每平方米按什麼價格補償, 以及額外的裝修費等的補償就成了討價還價的焦點。房屋的高低、新舊程度、所用材料、裝修好壞等很難確定明確標準, 其補償基本就是靠工作人員與農戶間的討價還價, 於是在會“扯”的農戶與不會“扯”的農戶之間, 宅基地上的建築物的補償額度差異可達幾十萬元。

X村的村民居住分散, 每戶房屋的前後左右空地較多,或種果樹或用作菜園或圈養家禽等, 這些空地少的有1、2畝, 多則達十幾畝, 同時每戶都有1至2個魚塘, 如何補償完全靠工作人員與農戶間的討價還價, 一般可作為耕地附著物來補償, 但也有農戶要求作為果園或養殖場進行補償, 這樣補償額度就差異巨大。如一張姓農戶有約2畝的空地, 其上種植了各種果樹, 這些果樹很少打理, 都是自家食用從未出售, 但進行補償時, 張姓農戶堅持認為這兩畝地是果園而非農田, 果園的經濟價值更高所以補償更高, 最後經過多番討價還價, 這兩畝地的果樹補償了10萬元。同樣, 按照統一補償價格魚塘是每畝18000元, 但很多農戶因養了一些鴨就要求按養殖場來進行議價, 等等。

這樣基於農戶具體情況的差異性而產生的政策性的議價空間本是徵地拆遷制度的一部分, 是無法迴避的, 但它們在客觀上造成了農民“徵地補償是可討價還價”的認識, 如市場買賣, 價錢高低很大一部分取決於自身的議價能力。區政府與村委在具體操作過程中, 採取了一戶一價、相互保密的談判策略, 並且補償額度上下浮動的標準是內部秘密事項決不向村民透露。雖然這能構成談判中政府的信息優勢, 但副作用也是明顯的, 就是造成了村民對政府拆遷的不信任、對拆遷的錯位認識以及因相對剝奪感 (害怕補償金額過少) 產生的焦慮, 強化了村民“

(二) 尋租性空間

政策性空間的存在本是基於差異化的現實, 同時, 如前所述, 對於一般農戶, 這些議價空間的存在其實有利於拆遷的進行, 但是, 當這種政策性空間被“心懷不軌”者所利用而成為部分人員的尋租空間時, 其對農戶的心理刺激和產生的社會影響是巨大的。首先, 由補償政策產生的一系列討價還價的空間為尋租行為提供了空間。在徵地拆遷中最常見的尋租行為是“合作套錢”, 雙方親自或通過中間人達成協議, 農戶充分利用補償政策的靈活性最大限度地提高價格, 如以房子比較新為理由提出需要額外補償30萬的裝修費等, 然後掌有權力方利用自己手中的權力讓這種補償提議得以實現, 最後雙方平分額外補償。在“尋租”最鼎盛的時期, “尋租”成為某些人的發財之路, 權力被作為資源公然販賣, “尋租”作為“業務”被髮展。農戶反映有“上面的人” (權力擁有者) 託人(中間人) 到村裡問拆遷戶需不需要“關係”, 以獲得更多補償款。

其次, 補償政策的靈活性以及談判的保密性又為尋租行為提供了掩護。試圖“尋租”的農戶往往通過搶種樹苗、搶“種”房子 (不挖地基、用最節省材料和時間的方法建出房子的形狀) 、臨時圍建養殖場等, 為自己提出高額補償創造依據, 這種依據也是“尋租”官員能給予額外補償的重要依據, 在這種情況下, 農戶間的補償差異就不僅僅來自於補償面積的大小, 還取決於農戶有沒有“本事”創造依據。獲補償款較少的農戶對這種補償差異的看法是:“怎麼辦呢?我們也沒本事搶建房子, 圍建養殖場, 就是建了又怎麼樣?我們家的人又老實嘴又笨, 扯也扯不贏, 建了也白建, 人家多得那是人家的本事”。而區政府和村委採取一戶一價、相互保密的策略也保護了其中的權錢交易和尋租行為, 每戶獲得的補償額度以及補償依據並不是公開的, 也就難以形成監督。

這種尋租空間和權錢交易的普遍存在對農戶造成的心理影響是巨大的, 讓農戶對拆遷索賠失了原則和底線, 讓農戶為了獲得高額補償而不擇手段, 並使農戶普遍認為, 只要你有本事, 補償的額度可無上限。對於部分農戶, 這裡的本事就是有“關係”, 而對於部分農戶, 沒有“關係”, 那“能鬧”就是本事。

(三) 操作性空間

徵地拆遷雖然是國家與農民之間的互動, 但國家不可能直接與千萬戶農戶談判, 就需要一個與廣大農民對接的載體, 具有信息優勢的村委和村幹部理所當然承擔了這個職責。但是, 村幹部不僅僅承擔著國家“代理人”的角色, 還扮演著村莊“當家人”的角色[11], 且處於“守夜人”或“撞鐘者”的雙重邊緣化困境[12], 這就決定了村幹部在徵地拆遷中的雙面性, 並增加了徵地拆遷的“曲折性”。一是增加了利益鏈, 多出了利益分享者, 村委及其相關人員如此賣力參與拆遷就在於有利可分。不僅國家補償款有一部分要留在村集體用做集體資金, 而且在徵地拆遷過程中, 為了最大限度動員村委的工作積極性, 區政府與村委間有一定的承包關係, 如能以更低價談判成功, 村委可獲得獎勵, 同時村幹部作為村莊一員, 不僅自己是拆遷戶, 同時其親戚朋友也是拆遷戶, 村幹部以及村幹部的親戚朋友往往能獲得更多的補償, 這為農戶索要高額補償起到了示範作用。二是在“尋租”盛行的背景下, 增加了操作環節, 也就增加了“尋租”和權錢交易的空間。村委因處在政府與農戶間的結構洞位置, 掌握並壟斷了兩頭信息, 成了拆遷中最具權力者, 在“關係”侵蝕下, 村委不僅自身成了尋租者, 同時也成了上下權錢交易的重要聯結者和橋樑。拆遷操作中的這種巨大運作空間, 不僅為釘子戶提供了心理預期, 也為其提供了實現路徑。“關係”和“人情”是把“雙刃劍”, 區政府通過村委嵌入村莊的熟人社會關係來做拆遷戶的工作, 但同樣, 這條關係鏈也被拆遷戶用來作為獲得額外補償的重要途徑。每畝耕地以及每平方米的補償價格是一定的, 但面積測量卻是由村委組織人員完成的, 多長多寬都是由測量人員說了算。絕大部分農戶都會在測量環節下功夫, 將面積多測出1.5倍的有之, 將2層半樓房說成3層的有之, 這是獲得更多補償的重要途徑。三是進一步增加了不透明性。首先, 由村幹部來主要負責徵地拆遷工作, 政策解釋和具體操作的主體都是村幹部, 並且按照一戶一價的方法進行談判, 農戶很難對國家相關政策進行明確的瞭解並遵循;其次, 參與拆遷工作的不僅有村幹部還有村委聘請的一些人員, 人員越多所牽涉的“關係”也就越多, 可進行“操作”的機會也就越多。如只要是本村人員掌尺測量, 總是有辦法託人說上話的。

政策性空間、尋租性空間、操作性空間雖然構成了博弈的增量空間, 但三者的相互結合和共同作用才構成了刺激釘子戶產生的要素。常規的政策性空間因為普遍的尋租行為和大量的操作空間而被利用, 不僅成為產生釘子戶的刺激要素也成為此後釘子戶實現自己目標的手段, 諸多釘子戶都採用了以下手段:往魚塘裡放幾隻鱉, 或者往園子裡放幾隻鴨, 然後就要求按養殖場的標準補償, 這樣補償額就高了10倍不止。但是, 如果沒有普遍的尋租行為為釘子戶的不合理要求提供“合法性”和“途徑”支持, 釘子戶很難堅持其不合理要求, 也難以形成不合理要求會被實現的預期。如往塘裡放鱉後要求按養殖場補償便是效仿村幹部的行為, 所以拆遷戶提出要求時理直氣壯。同樣,如果沒有“尋租”和權錢交易, 村委的參與本可以成為緩解區政府和農戶間關係的重要減震器, 也可大量減少交易成本, 但在相反情況下, 則成了尋租以及釘子戶提出額外要求的實現途徑。

反腐:博弈空間壓縮下釘子戶的再選擇

國家反腐工作向基層的深入和推進, 對X村的拆遷工作產生了重要影響。在反腐背景下, 政府的拆遷政策和工作方法發生了改變, 壓縮了徵地拆遷中可刺激“釘子戶”產生的政策性空間、尋租性空間和操作性空間, 同時農民也因國家反腐而對政府行為以及拆遷的預期發生了變化, 從而使政府以及農民在這個過程中對拆遷策略都進行了調整。2015年X村的書記以及X村所在區的一些官員被調任或入獄後, 政府的拆遷政策進行了調整。首先, 對補償標準及其操作做出了進一步規定, 包括統一補償標準、規定最高補償額度、加強標準執行力度等, 這就大大壓縮了之前因補償標準差異而產生的博弈空間。到2018年時, 耕地的補償標準調整為每畝23000元, 不再有青苗補助以及額外的附著物補助, 以前通過搶種樹苗來獲得額外補償的手段不再有效, 由此產生的補償差異也消失;建築物的補償嚴格按面積執行, 無論新舊以及裝修如何, 都按規定的價格進行補償, 只額外給予每戶5萬元的裝修補償1, 由此最大的可談判空間被堵死。第二, 因反腐工作的推進, 區幹部和村幹部進行了大變動, 同時X村被納入了另一區的管轄範圍內, 在X村也重新啟用一批幹部來負責拆遷工作, 並嚴查腐敗尋租行為, 這基本使之前已經形成的關係網絡、行賄受賄路徑“武功盡廢”, 大大減少了之前拆遷中的尋租性空間, 且因國家反腐, 尋租的風險和成本增加, 尋租行為減少。尋租機會與尋租行為減少後, 農戶進行搶種房子、違建養殖場等的積極性也大大減少, 並且降低了對徵地拆遷補償額度的預期。第三, 由區政府和街道直接負責拆遷工作, 壓縮村委權力。雖然具體的談判工作仍由村委進行, 但補償費用、協議達成等由區政府最後落實, 村委沒有調整的權力也沒有迂迴空間, 這基本消除了之前因村委介入而產生的大量可操作性空間。耕地和建築物的測量也不再需要村內人員採集上報, 而是結合衛星定位技術由區政府派工作人員進行核定, 這基本杜絕了在測量面積上作弊的可能性。

到2018年時, 按照新措施, 雖然每畝耕地的補償額度有所提高, 但因為不再有額外的樹苗補償, 不能作弊虛報面積, 因此不能再以各種藉口索要額外補償, 也難以通過與官員合作實現“套利”, 農戶所獲得的徵地拆遷補償整體要低於2015年以前的拆遷戶。因農戶對補償的預期不一樣, 認為“遭受到的損失”也差異較大, 尤其是有“關係”的農戶認為“損失”更大。但是, 即使補償額度減少了, 農戶的“利益”受損了, 整改後, X村的徵地拆遷工作效率卻明顯提高了, 釘子戶也減少了, 經濟成本、行政成本和社會成本都得到了降低。政府的拆遷成本 (補償額度) 降低了, 就意味著拆遷戶的補償減少了。拆遷戶為什麼能接受?

補償政策的改變相對來說損害了後拆遷的農戶 (相比政策調整之前的拆遷戶) 以及房屋比較多的農戶的利益, 按常理來說會遇到後拆遷農戶的反對尤其是此前打算做釘子戶的農戶的反對。但是農戶不僅接受了新的拆遷政策和方式, 而且拆遷工作的實行比以前更容易了, 以前需要村幹部多次上門反覆談判, 甚至用“疲勞戰”來對付釘子戶, 但整改後, 工作人員基本只需按規定去確定面積、確定補償額度以及相關補助, 然後和拆遷戶稍作協商便可完成協議的簽訂, 釘子戶雖也有但相比之前已少了許多。其中很重要的原因在於, 新政策對徵地拆遷中博弈空間的擠壓基本阻斷了農戶的投機機會以及投機心理, 重塑了農民對徵地拆遷的預期、底線, 更好實現了村莊內的公平。

在村莊社會中, 農民更在乎相對剝奪性。在相對封閉的、持久的生活時空內, 村民間的攀比和競爭是村莊生活的重要組成部分, 這就很容易使相對剝奪感成為村民衡量社會正義與公平的重要標準,村民可能較易忍受普遍的絕對剝奪卻無法忍受明顯的相對剝奪, 即“不患寡而患不均”。因徵地拆遷所涉及金額巨大, 很容易因為徵地拆遷造成村民間的急劇分化, 之前的政策因博弈空間大,“善營”者能獲得遠超一般農戶的補償, 從而造成了拆遷戶之間劇烈分化, 也就增加了農戶間的相對剝奪感和不公平感。新政策後雖補償額度減少了, 但個別拆遷戶不能再輕易利用自身所具有的資源獲得額外的補償了, 對其他農戶而言更具公平性, 也減少了因個體因素產生的巨大補償差距。農民並不是只追求自身利益最大化, 還希求公正公平, 而這種公正公平更多是應星所說的以同類為參照[13], 即村莊內部的公平公正。所以看似是一刀切的不公平的補償政策卻能獲得村民的認可,學者對其他徵地拆遷案例的研究也證實了這一點。比如張楊波通過對兩個拆遷村莊的比較研究發現, 相較於看似公平合理卻會拉大村民間差距的補償政策, 能縮小不同村民在補償過程中產生的差距的政策更能被村民接受、較少產生矛盾[14];桂曉偉的研究也指出徵地拆遷中的“補償差異”會產生“不平等的示範和倒逼效應”, 從而刺激釘子戶的產生[15]。

在群眾普遍接受的情況下, 釘子戶改變“規則”的難度和成本增加了, 再加上政策調整後, 博弈空間的壓縮使做釘子戶的成本上升, 而“收益的獲得”卻變成了很不確定的事。也就是想通過做釘子戶來獲得額外的收益, 需要付出比以前更多的努力和代價但還不一定有回報或高回報, 這裡的努力不僅包括個人更“強硬艱苦”的鬥爭, 還包括尋找更硬的“關係”, 以及付出更多的經濟成本。但在反腐背景下, “關係”已經很難找了, 按農民的說法是:“以前都是來搞拆遷戶錢的, 都想從拆遷戶身上撈點, ‘雁過拔毛’啊, 現在是 (我們) 有錢也沒地方送了”。空間的擠壓、難度的增加、成本和風險的增加, 不僅使釘子戶減少, 也減少了一般農戶在拆遷中的投機心理和“策略”的運用, 同時因滿足了農民對“公平”期待, 怨氣與不滿也減少了, 從而使拆遷效率上升、拆遷成本降低了。

小結

雖然個體動機是促使拆遷戶做釘子戶的原始動力, 但從想做“釘子戶”到真正成為“釘子戶”, 結構性因素在其中起了重要作用。對於農民, 徵地拆遷所涉利益巨大, 從個體理性來說, 人人都想通過做釘子戶獲得更多利益, 但是並不是每個農民都能做釘子戶, 如果將釘子戶的產生歸因為個體理性對利益的追逐, 這其實消解了釘子戶問題, 因為這沒有回答何以可能的問題。從X村的案例來看,拆遷釘子戶的產生除了個體對利益的追求外, 更重要的結構性因素在於制度設計以及國家政權與村莊社會的互動機制, 個體都有對利益的追逐衝動, 但最終釘子戶能不能獲得成功關鍵在於外在的結構性條件。從本文的案例分析來看, 國家政策以及政府的具體執行過程都構成了重要的結構性條件, 就此方面來說, 對農村徵地拆遷中釘子戶的治理至少可從以下幾個方面入手。

第一, 從國家治理層面入手壓縮產生釘子戶的博弈空間從而減少釘子戶。政策性空間、尋租性空間、操作性空間其實都可以從治理層面得以壓縮甚至消除, 國家反腐對X村的徵地拆遷產生的正面影響就是很好的證明。

第二, 徵地拆遷相關政策需要更多考慮基於村莊社會的公平正義觀以及減少農民的相對剝奪感。看似公平的分級補償政策以及有利於政府的拆遷策略對農民造成的卻是不公平感, 尤其因這樣的政策和策略而導致博弈空間的增加從而助長了釘子戶的產生時, 無論從實質上還是從心理上, 造成的農民分化是明顯的, 這不僅會進一步刺激每個人都去爭當釘子戶, 還會增加社會不滿情緒。更均等的補償政策、更公開的拆遷策略更有利於徵地拆遷的進行以及得到農民的認可。

第三, 在徵地拆遷中, 對於上級政府來說, 村委是把“雙刃劍”, 需要謹慎把控村委在徵地拆遷中的作用。徵地拆遷需要與每戶農戶進行艱難談判, 作為“代理人”的村委在徵地拆遷中具有信息優勢、社會資源優勢等, 可以說對徵地拆遷必不可少。但是, 另一方面, 村幹部本身就是利益相關者,且徵地拆遷所涉資金數額巨大, 村幹部作為村莊共同體的一員, 其擁有的村莊社會關係資源很容易成為負擔, 也很容易成為被利用的資源, 從而滋生腐敗, 進一步影響徵地拆遷的推進。對村委, 需要發揮其信息和資源優勢, 但同時也需要緊控其權力和運作空間。

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