眾所周知，兩位奇葩的皇帝桓、靈帝執政期間發生的二次黨錮之禍、黃巾起義、州牧制度，加速撞擊即將倒塌的東漢王朝大廈，終究灰飛煙滅。其中撤除刺史改為州牧掌控地方軍政大權之舉是漢靈帝點頭認可的，身為皇帝應該清楚此種制度明顯增強封疆大吏的權力，反過來大大減弱皇權，本來皇權已衰弱不堪，此舉等於自尋死路。那麼為何漢靈帝還是採納此制度呢？只因他為一代昏君，沒有判斷能力？未必，為何這麼說？
太常江夏劉焉見王室多故，建議以為："四方兵寇，由刺史威輕，既不能禁，且用非其人，以致離叛。宜改置牧伯，選清名重臣以居其任。">>> 《資治通鑑·漢紀》
十三刺史部
並非無判斷能力
中平五年（188）三月，漢靈帝採納州牧制度之後，發生一系列不尋常之舉，四月罷黜太尉曹嵩；五月，以少府樊陵為太尉，六月，罷黜；七月，以射聲校尉馬日磾為太尉；八月，初置西園八校尉，以親信小黃門蹇碩為上軍校尉，統領軍隊。
由此可知，黃巾起義之後漢靈帝開竅了，已深知軍隊的重要性，此時三公之一太尉雖然沒有實權，但名義上為東漢王朝統領全軍的統帥，換句話說全軍總司令，軍界第一號人物，在短短三個月內，更換二次太尉，不必多說就是為了便於掌控，不然不會無緣無故，一下子把馬日磾從校尉連跳幾級升遷為太尉。還設置西園八校尉並自己掌控，說明要牽制掌握實際軍權的大將軍何進。
已深知掌握軍權重要性的漢靈帝，為何一邊要想掌控軍權，另一邊設置州牧拱手相讓地方軍權呢？表面上看確實為特別矛盾的行為，難道漢靈帝沒有判斷能力？
蹇碩
此時，漢靈帝已在位22年，年齡為32歲的成年人並非剛即位之時無知小孩，雖然荒淫無道，但確實不是"智障人士"，其天馬行空的荒誕之舉，一般智商的人無法想象出來，有智商就不會無判斷能力。
中平元年（184），爆發黃巾起義，當時討伐黃巾軍的護軍司馬傅燮上奏勸諫漢靈帝，應該斬除胡作非為的宦官，重用德才兼備的大臣，然而奏章被趙忠搶先一步偷瞄之後上報給皇帝。之後懷恨在心的趙忠向靈帝打小報告誣陷傅燮，但已看到奏章的靈帝，沒有加罪於傅燮，只是沒有按戰功封賞。由此可知，漢靈帝並非百依百順於宦官，而是有自己判斷能力的人。
還有，中平五年（188），十月，漢靈帝自稱"無上將軍"，風風光光搞了一次閱兵儀式之後，曾問過討虜校尉蓋勳對閱兵儀式的看法，蓋勳直言不諱地講，與敵人相隔"十萬八千里"的地方進行閱兵儀式，就是黷武而已。漢靈帝不僅沒有怪罪，反而對他說："善！恨見君晚，群臣初無是言也。"
確實每天圍繞靈帝的宦官們只知道阿諛奉承，迎合主人，沒有一個講實話的，也難怪漢靈帝恨未能早碰上蓋勳一樣的人。事後，蓋勳跟袁紹說："上甚聰明，但蔽於左右耳。"更能反映出，漢靈帝並非智商有問題而無判斷能力之人，只是所處環境侷限，身不由己而已。
阿諛奉承
當初西漢王朝幾次改來改去，終究還是撤銷州牧制，重新改為刺史制的事件；王莽稱帝之後，把刺史改為州牧，但其王朝沒過多久就滅亡，不是說此舉為滅亡根本原因，但還是起到一些作用；光武中興之後，按舊制又改為刺史制，並一直延續到漢靈帝執政時期。
有判斷力的漢靈帝應該清楚，以往前人的經驗來看，毋庸置疑，以六百石的低級官員刺史監察二千石的高級官員制度，明顯優於州牧制度。
那麼有判斷力，又知道刺史制的優越性，還知道軍權重要性的漢靈帝，為何還是採納明顯不利於王朝的州牧制度呢？只因形勢所逼無其他選擇餘地，無奈之舉而已，為何這麼說？
形勢所逼
自從"大賢良師"張角開啟起兵鬧事先河之後，天下湧起盜賊。有博陵人張牛角、常山人褚飛燕以及黃龍、左校、於氐根、張白騎、劉石、左髭文八、平漢大計、司隸緣城、雷公、浮雲、白雀、楊鳳、於毒、五鹿、李大目，白繞、眭固、苦蝤等等，簡直舉不勝舉。
接著，中平三年（186）二月，江夏士兵趙慈反叛，殺死南陽太守秦頡；十月，武陵蠻夷反叛；十二月，鮮卑人侵擾幽、並二州；中平四年（187）二月，滎陽盜賊殺死中牟縣令；同年扶風人馬騰造反，與韓遂聯盟，共同推舉王國為首領，攻擊搶掠三輔地區；在幽州張舉、張純反叛，張舉自稱天子，張純稱天將軍、安定王；十月，長沙賊區星自稱將軍反叛；十二月，屠各胡反叛；中平五年（188），黃巾餘賊郭大等起兵與河西白波谷，侵擾太原、河東地區；三月，屠各胡攻殺幷州刺史張懿等等。
黃巾起義
賊寇們連續不斷，從四面八方反叛或者侵擾，天下亂成一鍋粥，顧彼失此，中央野戰軍，奔波東西南北征討，疲憊不堪，但是賊寇湧現不已，沒完沒了。故此，需要地方軍隊的討伐，以頂多數千士兵的一個郡的軍隊，無法平定少則幾萬多則十幾萬甚至幾十萬的賊寇，需要多個郡聯合抗擊叛軍。
之所以，從當時實際狀況出發，亟需統一調度指揮幾個郡的統領人。若不然則保不住天下，皇權固然重要，但王朝不存在談何皇權，先保住江山是當務之急。確實很現實，但也是形勢所逼之下無奈之舉，沒有其他選擇餘地的漢靈帝只能選擇州牧制。
那麼此時，拿著朝廷俸祿，身居尊位的一幫所謂朝中"社稷之臣"們都忙著什麼呢？那看一下，掌控東漢王朝命運的三股力量外戚集團、宦官集團、朝中大臣們的表現。
外戚
當時的河南尹、漢靈帝大舅子何進，事先粉碎張角部下馬元義，聯合京城內宦官（封諝、徐奉）為內應起兵舉事陰謀，因功被拜大將軍，封為慎侯。他率領左右五營士駐紮于都亭，修理器械，保衛京師，終究在皇甫嵩、朱儁等將領的討伐之下平定黃巾起義。
何氏兄妹
中平三年（187）二月，滎陽賊寇殺死中牟縣令反叛，河南尹何苗前往討伐賊寇並平息暴亂，因功拜為車騎將軍。本職崗位為屠夫的何氏兄弟，還算本分，恪守自己職責，但畢竟他們能力有限，不可能向漢靈帝提出像樣的建議，何況漢靈帝暗地裡提防何氏家族，故此，暴發戶何氏家族絕對不會向漢靈帝提出反對意見，自尋麻煩，保住來之不易地位才是頭等大事。
宦官
宦官封諝、徐奉做黃巾軍內應之事敗露，讓漢靈帝大怒，斥責宦官們說："你們常說黨人圖謀不軌，將他們全都禁錮起來，有人甚至遭到誅殺。現在黨人倒是在為國家出力，你們反與張角勾結，該不該處斬？"
加之，豫州刺史王允打敗黃巾軍之後，從戰利品中發現宦官首領張讓門客與黃巾軍往來書信；中平二年（185），河內人,司馬直被任命為鉅鹿太守，因交不出錢，在孟津自殺，死諫漢靈帝，陳述當時各種弊政，漢靈帝大受震動。
宦官
接二連三發生不利於宦官的事件，至此，宦官們都收斂退避，要麼召回在外擔任州、郡官員的親屬及子弟，要麼磕頭請罪等等，目中無人的囂張氣勢，收斂不少。但之後昏庸的漢靈帝，沒有嚴懲只是譴責而已，甚至還封張讓、趙忠等十二人為列侯。
於是死灰復燃，宦官們如舊專橫跋扈、排除異己，忙得不可開交，如誣陷平定黃巾起義第一功臣皇甫嵩而讓其在家待業，哪裡有閒工夫顧及設不設置州牧，此等"無關緊要"的事情，大多數出身貧賤的宦官，既沒讀過書又沒有見識（從小待在宮中的井底之蛙），即使想提出也未必能提出有益於國家治理的建議。
大臣
以巨資一億錢，買了太尉職務的曹嵩，對於此事情不太會關心，應該滿腦子想的是怎樣賺回來本錢；擔任侍中期間與宦官裡外勾結，逐步升任光祿大夫、司空、司徒的許相，聯合宦官忙著清除異己，對此事也不會有太多興趣；董卓進入洛陽之後，司空丁宮被貶職位尚書。董卓廢長立幼之時，他是頭一個幫助董卓說話，首先表態贊成擁立劉協之人，此種，擅於趨炎附勢，隨風倒的牆邊草，絕得不會關心此事。
尚書（盧植）讀冊畢，群臣莫有言，尚書丁宮曰："天禍漢室，喪亂弘多。昔祭仲廢忽立突，春秋大其權。今大臣量宜為社稷計，誠合天人，請稱萬歲。" >>> 《獻帝紀》
身為百官之首的三公，當時他們的正業為升官發財，副業才是為朝廷出力，指望他們出謀劃策，可謂是太奢侈的過分要求，不關心政事，用心去做自己正業，也是意料之中事情。
劉焉
還有，九卿之一的少府南陽人樊陵，其為了仕途上有所作為，巴結宦官已久，之後還花錢買了太尉一職接替曹嵩，僅僅一個月之後被罷免，成為東漢歷史上擔任三公時間最短的人，自然而然，心思都在怎麼升官發財；以裙帶關係爬上衛尉之位的董重（漢靈帝表兄），不可能有深謀遠慮的想法，或許當時正在苦思冥想如何打壓另一個外戚集團何氏家族爭奪權力。
提出建議的太常劉焉無用多說，本來其目的就是看東漢王朝大事不妙，將要滅亡，於是想到偏遠的交趾避難自保，後來聽說益州之地有天子氣象，於是毛遂自薦當益州牧，想搞自己獨立王國；其他九卿太僕黃婉、宗正劉虞、光祿勳劉弘等人也沒有提出異議。
身為三公九卿的所謂朝中重臣們都如此忙著只顧及己利，何況其他人就更不關心此事了。
實施結果
漢靈帝第一批挑選賊寇最猖獗的地區，任命三位州牧，其中宗正劉虞為幽州牧，太僕黃婉為豫州牧，太常劉焉為益州牧，其治理效果怎樣呢？
劉虞
其效果相當好，劉虞上任之後，精簡部隊、布恩施德，派遣使者告知叛軍將領們朝廷將寬大處理，可以免除罪責，又懸賞通緝張舉、張純二人，實施瓦解敵人內部策略，致使賊首們孤立無援逃到塞外，剩餘人或投降或逃跑，次年三月，張純被手下殺死，首級被送到劉虞處，終於平定叛亂，因功劉虞 拜為太尉，封容丘侯。
當時豫州境內盜賊猖獗，州境慘淡不堪，到任之後黃琬對外逐一平定盜賊，對內治理有方，其政績卓著而成為地方官吏的楷模，於是朝廷封其為。
劉焉因道路不通而暫駐荊州東界之時，原先計劃要懲治的貪官汙吏，益州刺史郤儉被黃巾軍首領殺死，之後馬相又被益州從事組織軍隊擊敗，賈龍迎接劉焉入益州，治所定在縣。劉焉上任之後，任命賈龍為校尉，還安撫收容逃跑反叛的人，極力實行寬容恩惠的政策，使益州逐漸處於安定，但其內心中一直圖謀搞自己獨立王國。
單單從結果上來看，暫時澆滅了火，還達到漢靈帝所期望的目標值，確實為不錯的暫緩之策。但很不幸，中平六年（189）四月，身體已被荒淫生活掏空的漢靈帝去世，之後董卓又趁機獨攬朝政。
黃琬被武力屈服，無奈返回洛陽擔任司徒，不久遷任為，進封陽泉；朝廷派使者授予劉虞，進封襄賁侯；劉焉中斷一切與中央朝廷的聯絡，又進一步打擊地方豪強，鞏固自身勢力，使益州處於半獨立的狀態，成為益州的"土皇帝"。
漢靈帝
結語
天下反叛接連不斷，賊寇湧起而陷入水深火熱之際，無才無德的奸佞之徒宦官們，只熱心斂財，排除異己；拿著高俸祿、身居尊位的一幫大臣們只顧己利，明哲保身；屠夫出身的外戚集團並無高瞻遠矚的戰略規劃，只一心想保住其得來不易的榮華富貴。
此種狀況下，四面楚歌的漢靈帝，別無他選，只能採納州牧制，先平定叛亂保住江山，走一步算一步，不幸，不久去世，之後稍微有實力的刺史們自升州牧，或者有實力的軍閥們自封州牧，天下被這幫人瓜分得七零八落，使東漢王朝名存實亡，正式進入諸侯爭霸時代。
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