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摘要
当前，我国基层公共文化服务体系普遍存在着供需脱节、服务效能不高、文化服务层次低等问题。解决这些问题的关键在于要让公共文化服务管理部门和供给机构树立需求管理理念，用需求管理的办法对群众的公共文化需求进行信息收集、需求分析和需求引导，然后根据研究结果提供公共文化服务。而现有的公共文化服务体系越往基层越薄弱的现实，使得其不能满足这样的要求，需要引入市场和社会组织普遍参与。因此，公共文化服务体系的改革需要以需求管理理念为指导原则，以文化治理理论指导具体组织架构改革。
构建现代公共文化服务体系，是满足人民群众基本精神文化需求和保障人民群众基本文化权益的基本条件，是建设中国特色社会主义先进文化的重要支撑，是形成中国特色社会主义文化内核的重要保障。在我国当前公共文化服务体系中，县乡村等基层公共文化服务体系覆盖面最广、惠及人口最多、重要性最强，但同时也是最薄弱的环节。这种薄弱性主要体现在服务力量薄弱、服务效能不足、供需脱节等方面，不能满足人民群众日益增长的对文化生活的需要，距离筑牢主流文化阵地、引领社会文化潮流有不小的差距。这些问题本质上是基层公共文化服务体系不健全、功能错位的表现。解决这些问题的关键在于从需求管理的角度，重新确立文化服务部门目标定位，重塑基层文化职能部门职责功能，同时从文化治理的角度，引入市场机制，积极鼓励各类社会组织参与基层公共文化服务。
一、我国基层公共文化服务体系的基本结构、职能及主要问题
（一）基层公共文化服务体系的基本结构及存在的主要问题
1.基层公共文化服务体系的基本结构
我国基层公共文化服务体系主要指县、乡（镇、街道）、村（社区）三级公共文化服务体系，结构上属于直线职能式组织结构。县文化广电新闻出版局是主要的公共文化服务管理和执行机构，既有管理职能也有执行职能，其下包含三类机构。第一类是直属机构，包括县公共图书馆、文化馆、博物馆等，由县局直接管理，聘用人员、拨付资金、安排具体工作等。第二类是乡镇综合文化站，从业务上说，由县局指导，并配合县有关文化部门的文化下乡活动，日常活动经费纳入县财政预算，设施建设由各政府部门的具体项目安排解决，但人员安排和日常工作由乡镇政府管理。也就是说，乡镇文化站实际上接受县局和乡镇的双重领导，但事实上，由于人事、资金以及属地都在乡镇，它们的工作多受乡镇影响。第三类是农村综合性文化活动中心，从性质上说属于自治组织，实行自我管理。一般很难配备专职人员管理，管理人员绝大多数没有编制、没有工资、没有预算，经费支出和日常运行主要自筹，设施和场地建设由各种项目配套资金解决，在实际工作中要接受上级政府部门的行政指导和对口单位的业务指导。但同时它们是最直接面向群众、接触群众，为群众服务的单位。
图一
2.基层公共文化服务体系存在的主要问题
一是文化服务所需的资源和服务能力随着行政层级降低而逐级递减。由于当前文化服务机构的建设和管理大多由同级政府负责，而中国的现实是，越靠近基层，政府的财政和经济实力越弱，到村一级如果没有集体经济，村委会更是没有什么收入来源。所以县级公共文化部门人员、场馆、设施和经费相对还比较充足，乡镇一级由于财力和人员有限，综合文化站的建设和活动如果没有上级政府支持很难单独展开（经济实力较强的乡镇例外）。相当一部分文化站位置偏僻，或者在乡镇政府院内偏居一隅，除了政府工作人员，本地居民很少去，有的甚至不知道文化站在哪里。到村文化室则基本属于无序和失控状态，管理缺乏、书籍丢失、设备闲置情况比较严重（个别经济条件好的村例外）。
二是县级文化主管部门对乡镇和村的文化服务机构影响力较弱。其能够最有效、最直接管理的除局直属单位外，就是县公共图书馆、文化馆、博物馆等事业单位，对乡镇（街道）文化站和村（社区）文化室由于不能决定人事安排和资金拨付使用，影响力较弱。现实中，由于乡镇工作任务繁重，人员紧张，领导对公共文化服务工作相对不够重视，乡镇文化站的工作人员经常被抽调到其他工作中，例如，参与到脱贫攻坚、环境治理等基层的重点工作中。而乡镇文化站工作人员的考核、聘用主要由乡镇掌握，不得不听从其调遣，导致其不能把主要精力放到文化服务的主业上，影响活动效果。乡镇文化站自主开展活动往往很少，主要是配合上级文化下乡活动，接洽文化服务队、组织人员、安排场地等。
三是公共文化服务部门上下隶属的行政体制属性使其唯上不唯下，文化供给脱离群众实际需要。当前的各级各类基本公共文化管理和服务机构都带有行政机构的性质，它们将上级的安排和指示放在首位，即使上级安排的项目、活动并不符合群众实际需要，也必须严格执行。而群众的真实文化需求既缺乏表达机制也缺少传导机制，同时因为当前的绩效考核体系没有将群众意见纳入进来，基层也缺少自主开展活动的动力和资源，导致公共文化服务供给和需求脱节。
（二）基层公共文化服务体系职能存在的问题
通过大量查阅各县（区）的文化广电新闻出版局、图书馆、文化馆和乡镇文化站、农村综合性文化活动中心的职能信息，并将其归类整理后，发现县、乡、村三级公共文化服务主体的职能分工存在如下问题。
1.县（区）一级各局的主要职责是贯彻上级政策、拟定发展规划，指导、协调、监督、管理各级各类文化管理机构、文化事业单位和文艺团体活动。其中，指导、协调、监督、管理职能占了大多数，拟定发展规划所占比重很低。县各局的管理模式仍是政府主导的“文化管理”模式，对公共文化服务体系建设的顶层设计职能、群众文化需求的调研及分析职能、与多元主体的互动合作职能重视不足。在实地调研中我们也发现，县级公共文化服务体系建设的顶层设计主要还是停留在文件精神传达、上级政策落实上，真正开展全县范围的公共文化服务体系建设调查研究和服务体系设计论证的还很少。另外，县级文化事业单位缺少有效的、以群众满意为标准的考核监督机制，图书馆、文化馆、博物馆等具备文化服务功能的事业单位之间的横向协调不够。
2.乡镇综合文化站功能繁杂，除要负责多功能厅、图书室、培训教室和共享工程活动室、室外活动场所及其设备的管理维护外，还要承担宣传文化、党员教育、科学普及、普法教育、体育健身服务等职责，同时还要应付政府部门的各项文化政策推行、工作检查，对接市级和县级的图书馆、文化馆流动服务等，但编制上只有两名工作人员，职责功能和人员配备严重不协调，导致很多功能无法发挥。另外，再加上很多乡镇经济相对落后，财政收入不足，活动经费有限，无法支撑一定规模的自主活动，大多数时候只能是配合上级工作。从总体上看，乡镇综合文化站的工作一直是在政府系统内部进行循环，主要是为了完成上级任务或者为了追求政绩，没有真正连接基层，没有立足群众需求，这也是“打通最后一公里”的困难所在。
3.村（社区）文化活动中心是基层公共文化服务体系的神经末梢，是直接面对群众、服务群众的公共文化服务机构，应该与群众联系最紧密。但我们在调研中发现，很多村民不知道本村（社区）是否有农村（社区）综合性文化活动中心；有的知道有但不知道文化活动中心在哪里; 还有些村民虽然知道农村( 社区）综合性文化活动中心的情况，但很少到活动室去，觉得活动室没有什么吸引人的地方。村文化活动中心在老百姓眼中空而不实，成了“政绩工程”“形象工程”。大多数时候，村文化活动中心仍然是履行协助上级单位工作的职能，其作为文化自治单位的自治功能没有发挥出来。
图二
4.从整体上看，县、乡、村三级公共文化服务主体的职能设计具有明显的政府主导特征，下级部门首先要配合上级工作安排，上级主管部门热衷于“送文化”，下级部门忙于配合上级工作，缺乏工作的主动性、自主性。对群众需求的关注和与社会力量的联系较弱，缺乏群众文化需求表达和向上反馈、向下回应的机制，缺少公民参与的制度设计。
总体上来看，我国基层公共文化服务体系建设中普遍出现的供需脱节和服务效能问题与其自身的组织结构和职能分工有很大关系。“公共文化服务与民众需求的脱节，不可回避地与公共文化服务自上而下的供给体制密切相关，彻底解决公共文化服务与民众需求脱节的问题，必须对现有的公共文化服务生产供给机制进行改造和创新”[1]。因此，“公共文化服务也有赖于政府体系内部的资源整合和功能协调，促进政府自身治理结构的转变，形成合作、共赢的政府治理结构”是出路所在[2]。重构政府公共文化服务体系，需要以需求管理为指导理念，让基层公共文化服务机构真正走入群众当中，真正了解群众、服务群众。在具体的构建过程中，要以文化治理为导向，引入市场和社会力量参与公共文化服务建设。
二、以需求管理为导向的基层公共文化服务体系设计理念
（一）需求管理理念简介
本文所说的需求管理是市场营销学中的概念，其本意是指以用户需求为出发点，估计和管理用户需求，并试图利用该信息制定生产决策，以实现用户效用最大化的一种活动。近年，一些学者将需求管理运用到政府公共服务领域，用来解决公共服务供给和需求脱节的问题。例如，杨柳（2017）认为，我国公共服务供给存在“供给真空”和“需求过剩”并存的困境。解决这一问题的关键是要从公共服务需求信息的管理入手，通过需求采集、需求分析、需求转化，为公共服务生产提供依据[3]。陈水生（2017）认为，服务型政府建设要重视需求并强化需求管理，构建囊括需求调查、需求整合、需求传递与需求吸纳的需求管理体系，以更好地连接民众需求与服务供给，弥合供需之间的错位，实现需求信息与服务决策的无缝对接[4]。他们注意到了公共服务需要以满足群众的需要为目标，但不足的是，他们所理解的需求管理只是停留在搜集群众需求信息（需求获取），根据群众需求提供公共服务的表层上，并没有掌握需求管理的真实含义。需求管理不仅仅是需求获取，更重要的是需求分析、需求引导或需求创造（挖掘潜在需求）[5]。从市场营销的角度看，客户的需求大多数时候是非专业、主观、模糊的，甚至客户在接触有关产品、服务和理念之前根本不知道自己存在这方面的需求。这在我国公共文化服务领域的表现尤其明显，群众的文化需求多数时候是不清晰、不稳定的。这就需要专业的部门去分析、总结、转化、挖掘群众的文化需求信息，并将之运用于公共文化产品的生产和服务中去，从而达到满足群众文化需求，提升服务效能的目的。
（二）需求管理理念在公共文化领域的应用
将需求管理理念运用于公共文化服务当中，可以根据需求管理的内容要求，将公共文化服务的提供过程细分为需求获取、需求分析、需求引导和创造、提供公共文化服务产品四个步骤。具体地说，首先，要收集基础信息，例如当地的人口结构( 年龄、性别、文化程度等) 、社会结构、家庭结构、经济发展水平等。同时也要了解当地群众最简单直接，能够直观地表达清楚的文化需求。其次，从搜集到的具体信息中，总结分析出当地主要人群的潜在文化需求，明确当前及今后公共文化服务供给的主要对象及其具体特征。再次，是文化需求的引导和创造，即采取具体措施，激发人们的潜在需求。政府通过有组织地开展才艺培训、文艺展演、文化宣传或通过对地方特色文化资源的培育挖掘等，吸引群众参加活动，最终达到引导群众自觉自发组织文化活动的目的。最后，是根据挖掘出来的文化需求的情况，有针对性地供给具体的公共文化服务。通过公共文化服务平台的搭建，有组织有目的地满足当地群众普遍而又基本的文化需求，并逐渐形成地方文化特色和品牌优势。需要特别注意的是，公共文化服务的基本内核是形成既尊重当地历史和文化习俗又体现时代潮流的共同价值观。公共文化服务既不能只是喊喊高大上的空口号，也不能只停留在放几场电影、唱几出戏的形式上，而是要深入人心、贴近社会实际，分析问题、解决问题，要根据社会热点问题挖掘群众的潜在文化需求，以形成社会共同的思想文化内核。
以需求管理理念指导公共文化服务管理体制重构是我国公共文化服务体系建设的必然趋势，但是从现实操作层面来看还存在很多困难。其中最突出的问题是如何进行基层公共文化服务的体制机制创新。这就需要跳出现有的以政府为主导的公共文化服务模式，引入治理理念，构建以满足群众文化需求为目标的新型公共文化服务体系。
图三
三、文化治理视角下的基层公共文化服务体系构建
（一）文化治理理论简介
文化治理有两种含义：一种是指公共文化事物的治理，主要指在文化事务的管理中采用多元参与的方法和手段；另一种是指在一般公共事务的治理中，文化所发挥的治理功能与作用，在这里文化被看作是公共事务治理的一种手段[6]。但同时因为文化所具有的独特特征，文化治理理论相对应的也被加入了一些新的内容和对象。任珺（2015）认为，文化治理在保留治理概念中多元参与主体之间合作关系的同时，又增加了赋予并培育“积极的公民文化参与”的内容[7]。这里强调文化治理与治理理论的不同之处在于积极的公民文化参与。周彦每（2016） 认为：“文化治理模式的‘治理性’不仅涉及文化与权力、国家与社会的议题设置，而且将文化治理作为一种价值存在进行建构，文化治理机制创新是文化发展的命脉。”[8]显然，这里所说的构建价值存在实际上就是指构建社会的价值观体系。王前（2015）认为：“文化治理是一种集理念、制度、机制和技术于一体的治理形式和治理领域，它既涉及文化功能的重新发掘，又涉及文化组织方式的革新，还涉及个体文化能动性的彰显。”[9]他所说的“文化功能的发掘”实际上在某种程度上可以等同于价值观体系的构建，“个体文化能动性的彰显”也只不过是公民积极参与的另一种表达，文化组织方式的革新则是指多元参与。
综上所述，学者们普遍认为，文化治理理论相对于治理理论多了公民个体参与和价值体系构建的内容。但事实上，不同的公民个体参与文化治理的程度、方式、机会和能力等完全不同，多数的参与方式可能只在于赞同或反对、遵守或违背等简单方式上，对于价值体系的构建，个人的力量是微不足道的。尤其是针对当前中国县、乡、村基层社会人民群众文化素质较低和社会自治组织较弱的现状，文化价值体系的构建要更多地依靠包括政府和其他社会组织的引导。但不可否认的是，文化治理的终极目标必定包含构建社会认同的文化价值体系，这其实也是前文所说的文化治理的两层含义的统一，多元参与公共文化事务治理目的在于形成共同价值体系，文化的治理功能也必须通过建立社会价值体系实现。因此本文所指称的文化治理是手段论和目的论的统一，既包含多元参与的手段，也包含构建社会价值体系的目标。
（二）文化治理视角下基层公共文化服务体系架构原则
以文化治理理论指导基层公共文化服务体系架构需要把握两个原则：一是要以构建社会共同价值体系为终极目标；二是要利用好市场和社会组织的力量，形成全社会广泛参与文化建设的态势。前者根据我国的国情就是要形成以社会主义核心价值观为社会共同价值准则的价值体系，而后者则需要正确处理好政府和市场、社会组织在基本公共文化服务中的关系。
根据以上原则对基层公共文化服务体系进行改革，首先，要将社会主义核心价值观的普及推广工作纳入宣传和文化部门的职能范围，并可以尝试以此为核心建立监督考核机制，将社会主义核心价值观的建设情况作为考核有关部门工作业绩的内容之一。文化的功能不仅仅在于丰富群众精神生活，更重要的是形成共同的价值内核。其次，要将市场和社会组织纳入基本公共文化服务体系，需要处理好政府、市场和社会组织的关系。在治理理论视角下，政府和市场、社会组织之间不是隶属关系，而是政府主导下的交易、合作以及管理和被管理关系。具体地说，主要有三种：政府购买服务、监督管理和指导工作。将市场和社会组织纳入县、乡、村基层公共文化服务体系，需要给不同层级的政府组织划定不同的功能。一般来说，县级政府组织是购买公共文化服务的主体，同时也是具体文化活动的主要监督管理者和指导工作者。县级政府在购买公共文化服务的同时也要注意购买的服务是否有利于构筑主流文化阵地，是否符合群众的口味，是否达到了预期的成效等。另外还要对社会组织自发的文化活动给予支持和指导，尽量将其纳入社会共同价值体系的建设中来。乡镇综合文化站、村文化活动中心和文化市场主体、社会文化组织的关系则更多的是合作、配合和监督的关系。例如与市场主体合作调查群众文化需求，配合市场主体提供公共文化服务，向上级部门汇报文化活动的成效等。具体的职能规定需要在实践中和相关部门商讨后视具体情况而定。
图四
从以上论述中可以看出，将需求管理理念融入公共文化服务体系中，需要以文化治理理论为指导对公共文化服务体系进行改革。同样的，以治理理论为指导改造公共文化服务体系，也必须时刻秉持需求管理的基本理念，两者在公共文化服务体系的创新中不可偏废。
四、需求管理、文化治理与基层公共文化服务体制创新
文化治理与需求管理理念要求下的公共文化服务体系构建有着近似的目标，前者的目标是形成社会共同的价值体系，后者在需求引导和创造的层面上也必须以形成共同的文化价值内核为引导。不同的是，需求管理更强调群众的文化需求，需要专业的部门和人员分析、引导甚至是创造出某种需求；而文化治理更强调公共文化服务供给，需要充分发挥政府、社会和市场的作用，三方共同合作推进公共文化服务体系现代化。也可以这样理解，在共同的目标下，需求管理理论告诉我们公共文化服务体系应该是什么样子，应该具有什么功能和遵循什么样的原则，而文化治理理论则告诉我们怎么才能达到这一目标。
以需求管理理论和文化治理理论指导基层公共文化服务体制建设可以从纵横两个方向进行考察，纵向上是县、乡、村三级政府公共文化服务体系，横向上是政府、市场和社会组织三种力量。不同层级的政府文化部门在面对市场主体、社会组织等其他文化服务机构时具有不同的职能，具体如下表所示：
表1
上表主要是从基层政府的角度分析基层各级政府文化管理服务部门与市场主体、社会组织在提供公共文化服务时的关系。第一行和第一列分别从纵向和横向描述了各级各类参与公共文化服务活动的组织机构，其他的内容则是以需求管理理念为指导，分析县、乡、村三级文化部门在与市场主体和社会组织发生关系时所应具有的职能。具体地说，第二列主要是县、乡、村三级文化部门与市场主体之间的关系：县各局是向市场主体购买服务的买家，市场主体受其委托提供服务，接受其监督管理；另外，县各局还要对整个管辖区域内的文化事业发展负责，要制定发展规划，做出最终决策。乡镇综合文化站和村文化中心主要是和市场主体相互配合完成上级布置的任务，既可协助提供具体的公共文化服务，也可配合调查需求信息。第三列和第二列相比较可以看出，各级政府部门与社会组织的关系比较简单，主要是监督管理。这是因为，市场主体提供公共文化服务主要是通过政府购买行为进行的，关系自然密切。而社会组织则是相对独立地提供公共文化服务，政府只能监督管理，没有更紧密的合作关系。但如果社会组织也参与政府购买文化服务活动，则会转换为市场主体。
从需求管理理念看，上表第二列隐藏了一个完整的从需求信息搜集到根据需求做出供给的过程：最基础的需求信息搜集工作由村文化中心和被雇用的市场主体共同完成，前者主要是在日常工作中搜集信息，后者则通过定期调研完成；乡镇文化站将各村文化中心搜集到的信息汇总整理后，可以简单分析并上报县各局；县各局根据下级文化部门传递的信息和市场主体调研分析的结果，做出综合判断，也可以委托有关专家对如何进行需求引导和创造提供决策建议；最后再根据决策通过下级文化部门和市场主体向群众提供文化服务。综合起来看，这种信息传递、反馈和提供服务的过程其实是两条线：一条是政府体制内的渠道，另一条是体制外的市场渠道( 政府还可以通过和社会组织座谈的方式再得到一个获取信息的渠道) 。两条渠道的优势是可以形成相互竞争的局面，从而有利于上级政府掌握真实信息和更公正地考核服务主体工作绩效。
上述关于公共文化服务体系创新的建议只是比较粗略地勾勒了基层公共文化管理部门改革的方向和大致途径。更为具体的改革方案需要和有关部门进行反复的论证和实验操作才能得出。为免误导，本文不再讨论具体的机构设置、职能设定等更为细致的改革方案。未来如果改革实践真的朝着笔者设计的路径发展，笔者将另行撰文讨论更详细的方案设计。
本文首次发表于《学习论坛》2018年第5期，第78-83页，经作者授权全文转载。
参考文献：
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封面：http://pic.sogou.com/d?query=%CF%D8%CE%C4%BB%AF%B9%DD&mode=1&did=48#did47
图一：http://pic.sogou.com/d?query=%B9%AB%B9%B2%CE%C4%BB%AF%B7%FE%CE%F1%CC%E5%CF%B5&mode=1&did=815#did814
图二：http://pic.sogou.com/d?query=%BB%F9%B2%E3%B9%AB%B9%B2%CE%C4%BB%AF%B7%FE%CE%F1%CC%E5%CF%B5&mode=1&did=377#did376
图三：http://pic.sogou.com/d?query=%B9%AB%B9%B2%CE%C4%BB%AF%B7%FE%CE%F1%CC%E5%CF%B5&mode=1&did=808#did807
图四：http://pic.sogou.com/d?query=%D5%FE%B8%AE%B9%BA%C2%F2%B9%AB%B9%B2%CE%C4%BB%AF%B7%FE%CE%F1&mode=1&did=11#did10
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