《中共中央、國務院關於構建更加完善的要素市場化配置的體制機制的意見》4月9日正式公佈。在國際國內面臨嚴峻挑戰的背景下，中央出臺關於完善要素市場化配置體制機制的重要文件非常及時和必要，這既是深化市場化改革的“組合拳”，也是兌現改革紅利的“大禮包”。在人們受疫情影響對未來充滿各種擔憂和疑慮之時，《意見》出臺可以極大提振社會各界對於中國經濟未來發展的信心。
文｜周黎安
01 文件出臺的背景
中國經濟已經從高速增長進入中高速增長階段，過去數量驅動型的發展模式難以為繼，通過生產要素跨地區、跨行業和跨所有制進行再配置驅動的增長已經趨於衰減，近年來全要素生產率在我國GDP增長中的貢獻呈現下降趨勢。中國經濟的未來只能依靠科技創新和高質量發展，進一步激活微觀經濟主體的活力。長期以來，一系列制度機制障礙導致生產要素配置的市場化程度不高，還存在許多扭曲和錯配，嚴重阻礙了生產率的提高，因此要素配置的進一步市場化亟待推進和完善。中國經濟增長模式的轉型需要尋找新的動力和來源，完善要素配置的市場化改革是釋放中國經濟增長潛力的關鍵性一環。
要素市場化配置作為改革議題在十九大報告就已正式提出，這次頒佈的《意見》是進一步落實中央的改革部署。十八屆四中全會提出“發揮市場在資源配置中的決定性作用”，十九大報告提出“經濟體制改革必須以完善產權制度和要素市場化配置為重點，實現產權有效激勵、要素自由流動、價格反應靈活、競爭公平有序、企業優勝劣汰。”2016年中共中央、國務院頒佈《關於完善產權保護制度依法保護產權的意見》，到《關於完善要素市場化配置體制機制的意見》，我們可以看出，中國社會主義市場經濟體制的兩大基石——完善產權制度和要素市場化配置——已經呈現清晰的改革路線圖，為後續深化市場化改革的方案實施與落實指明瞭方向。
02 《意見》的主要看點：
第一，文件關於構建更加完善的要素市場化配置體制機制提出了一系列重要指導意見和改革舉措，體現了改革的系統性、整體性和協同性，為未來進一步改革提供了頂層設計和路線圖。與近幾年單項推進的改革（如農村承包地“三權分置”改革、農地直接入市、建設用地指標分配權的下放）不同，這一次的改革意見涉及土地、勞動力、資金、技術和數據多個生產要素，涉及面之廣、改革力度之大是前所未有的。 各生產要素的市場化配置之間存在密切互動關係，城鄉土地制度的改革會帶來勞動力城鄉之間的雙向流動，而建設用地、補充耕地指標跨地區交易又會帶來資金、技術和勞動力在空間上的重新集聚和佈局；科技成果的產權界定和轉化需要金融支持，知識產權證券化、商業銀行通過知識產權質押、預期收益質押等方式融資，技術要素與資本要素的市場化配置相互支持，共同推進。這些改革措施具有統籌設計、多點突破、分類施策、協同推進的鮮明特徵，各要素市場化配置的聯動改革有助於形成強大合力，產生一攬子改革的交互作用和疊加效果。
第二，文件出臺了一系列“含金量”極高的改革舉措，勢必對中國經濟的方方面面產生深刻和持久的影響。限於篇幅，這裡只舉兩個例子。第一個例子是土地管理制度方面，文件指出“城鄉建設用地指標使用應更多由省級政府負責”，這意味著長期以來高度集中的建設用地指標的審批制度將進行分權改革。結合3月12日國務院頒佈的《關於授權和委託用地審批權的決定》，即將永久基本農田以外的農用地轉為建設用地審批事項授權省級政府批准，同時試點將永久基本農田轉為建設用地和國務院批准土地徵收審批事項委託部分省級政府批准，建設用地指標審批權下放地方政府代表了中國土地管理制度的一次歷史性突破。《意見》還推出了工業用地供應方式改革思路（如長期租賃、先租後讓、彈性年期供應等），鼓勵不同產業用地類型合理轉換，這些措施綜合起來將極大地推進省內土地資源的優化配置、產業佈局的一體化和城市格局的重塑，加速經濟、產業和人口等優質要素朝著集聚化的方向發展，有利於打造城市群、中心城市和發達地區的優勢地位。
另外一項重要突破是在戶籍制度方面，“建立城鎮教育、就業創業、醫療衛生等基本公共服務與常住人口掛鉤機制，推動公共資源按常住人口規模配置”。過去我們一直是城鎮基本公共服務是與戶籍掛鉤，公共資源的分配也是按照戶籍人口配置，這導致兩大問題；一是城鄉二元分隔的身份歧視，農民工進城打工卻享受不了城市的教育、醫療、就業方面的福利，目前城市大約40%的常住人口（主要是農民工）享受不了城市的基本公共服務，限制了他們最終融入城市；二是在勞動力跨地區高度流動的情況下，一些人口淨流入地區的常住人口遠遠大於戶籍人口，有些地區人口淨流出，情況則正好相反，而我們財政資金的分配主要是按照戶籍人口進行，造成地區間公共資源分配事實上的不公平。推動基本公共服務與常住人口掛鉤，與《意見》提及的戶籍制度的其它改革（如超大、特大城市完善積分落戶政策、放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制、試行以經常居住地登記戶口等）相配套，可以進一步促進勞動力跨地區流動，消除城鄉二元分隔制度，促進城鄉融合發展。
與此同時，在老齡化趨勢加快、人口紅利消失的大背景下，這些新舉措勢必帶動地區間圍繞著常住人口、優秀人才的激烈競爭，實現“人才大戰”常態化，倒逼地方政府不斷提高本地基本公共服務水平。第三，《意見》將深化市場化改革與對外開放有機結合起來。中國過去四十年改革開放的成功經驗就是以改革促進開放、以開放倒逼改革。中國經濟通過市場化改革激活企業活力，提高體制機制效率，為中國企業深度融入全球化、參與國際分工創造條件，而加入WTO也倒逼中國經濟體制和行政管理體制進行一系列深刻變革，以適應全球競爭格局。中國是全球化的受益者，未來的發展也離不開全球化的大背景。這次出臺的文件再一次體現瞭如何將要素市場化配置改革與對外進一步開放有機結合起來的重要原則，在勞動力、資金、技術要素的市場化配置改革方面表現尤為明顯。文件強調加大國際人才的引進力度，為海外科學家、外籍高層次人才來華工作、創業提供便利條件；穩步推進人民幣國際化和人民幣資本項目可兌換，逐步推進證券、基金行業對內對外雙向開放，逐步放寬外資金融機構准入條件；支持國際科技創新合作，包括抗病毒藥物即疫苗研發的國際合作，探索外籍科學家領銜承擔政府科技項目等等。
儘管世界範圍貿易保護主義抬頭，中美貿易戰、科技戰、經濟戰還在持續，新冠病毒肆虐衝擊全球產業鏈，中國仍然致力於推動全面開放，開拓廣闊發展空間，為建設開放型世界經濟做出自己的貢獻。而深化要素的市場化配置改革是實現中國高水平對外開放的重要制度基礎。第四，在全面深化要素市場化改革的同時探索更好地發揮政府作用，守住收入分配和社會保障政策的底線。中國經濟發展的另外一個成功經驗是在持續推動市場化改革的同時，發揮政府（包括地方政府）克服市場失靈的積極作用，實現市場“無形之手”和政府“有形之手”的有機結合。這次出臺的文件在論及要素配置的市場化改革的同時，也重點提到了政府應該扮演的積極角色以及職能轉型。這包括“完善政府調節和監管，做到放活與管好有機結合”。建立一個有序競爭的市場體系需要政府進行有效監管，規範交易行為，比如常規的防止不正當競爭和反壟斷，還需要政府積極完善信用體系建設，在中國現階段，只有政府可以實現對個人徵信信息的全面彙集，對失信行為進行認定和聯合懲戒，從而對潛在失信行為構成有效威懾，單靠一個企業或信息平臺無法做到。當然，政府還要轉變職能，更多從直接管控轉向規則制定和秩序維護，“推動政府定價機制由制定具體價格水平向制定定價規則轉變”。文件還特別強調政府“提升監管和服務水平，引導各類要素協同向先進生產力集聚”。這是中國政府（包括地方政府）在經濟發展過程中一直扮演的極為重要的協調和引導作用（比如通過產業政策），克服市場本身經常面臨的協調失敗，實現各類生產要素的空間聚集和優化配置。
經濟市場化和全球化競爭有助於優化資源配置效率，但與此同時，也可能造成收入差距拉大，尤其使一線勞動者的收入和福利受到嚴重影響。這是上世紀八十年代以來貿易自由化和全球化在西方國家普遍發生的情形，也是近年來歐美民粹主義、極端右翼勢力崛起和逆全球化抬頭的經濟社會背景。如何通過市場化和全球化實現包容性和普惠性發展是擺在所有國家目前的巨大挑戰，應對這一挑戰的必由之路是政府發揮在收入分配和社會保障政策當中的積極作用。中國政府在這個問題上是極為清醒的。這次出臺的文件在設計要素市場化的改革目標和路徑的同時，明確建議健全最低工資標準調整、工資集體協商和企業薪酬調查制度；著重保護勞動所得，增加勞動者特別是一線勞動者勞動報酬，提高勞動報酬在初次分配中的比重。任何時候我們都需要守住收入分配和社會保障的底線，不僅僅是保護勞動者利益的問題，也是最終保護市場化改革成果的前提條件。
第五，針對疫情防控的經驗教訓，《意見》特別提到“增強要素應急配置能力”，把要素的應急管理和配置作為國家應急管理體系建設的重要內容。新冠疫情對世界各地衝擊之大超出了所有人的預料，它對各國的醫療資源在短時間內都產生了嚴重的擠兌，對公共衛生防疫體系形成了前所未有的壓力測試。我們需要以此為鑑，在正常時期就需要打造國家應急管理體系，尤其在要素應急配置能力建設上下功夫，這不僅包括建立對相關要素的緊急調撥、採購制度，文件還強調發揮人工智能、大數據和雲計算等數字技術所提供的巨大便利。在疫情防控方面，中國與西方國家相比，獨具特色的社區治理功不可沒，除此之外，以健康碼為代表的數字化治理也發揮了極為關鍵的作用。
03 《意見》出臺的重要影響
上面已經提到，要素市場化配置的綜合改革將影響中國經濟的方方面面，對未來產生一系列深刻而持久的影響。下面我側重談幾個方面。
第一，消除人們對於中國未來改革方向的疑慮，更徹底的市場化改革可以提振信心，增強中國經濟自身的定力。近年來，國際經濟複雜多變、動盪不安，最近幾個月新冠疫情讓全球經濟“停擺”，這是自二戰以來最嚴重的挑戰。世界範圍出現逆全球化動向，中美貿易戰、中美脫鉤論使得全球經濟面臨巨大的不確定性。雖然中國防疫取得階段性勝利，但全球疫情還在蔓延，防止輸入型病例的壓力不少，中國經濟難以獨善其身。中國經濟未來增長的希望在哪裡？能否繼續維持中高速增長？這幾個月各國都在為應對疫情而採取各種財政和貨幣政策，中國也是如此，但這些都是短期的應急對策。深化市場化改革將影響中國中長期的經濟走勢。即使在當下疫情肆虐之時我們也是需要從長計議。為應對外部經濟環境的巨大不確定性，中國需要增強自身的經濟定力，進一步挖掘增長潛力，釋放改革紅利。
第二，為區域協調發展、城市集聚、鄉村振興和城鄉融合提供重要的制度保障。過去我們的區域經濟發展、城市化和解決“三農”問題最大的制度障礙是城鄉分隔的土地制度、城市用地指標的嚴格管控、戶籍制度等因素，嚴重限制了土地和人力的跨區域流動，也制約了城市聚焦效應的發揮。《意見》提出的一系列改革意見，例如建立健全城鄉統一的建設用地市場，建立農村集體建設用地直接入市以及入市增值收益分配製度；城鎮的教育、醫療、就業等基本公共服務與戶籍脫鉤，而與常住人口掛鉤；建設用地指標使用權下放省級政府；探索建立全國性的建設用地、補充耕地指標跨區域交易機制（以前建設用地和補充耕地指標的交易主要集中在省內範圍）；為海外科學家和外籍高層次人才來華工作和創業提供便利。所有這些改革舉措結合起來將極大地促進勞動力和土地等要素跨地區流動，尤其有助於扭轉長期以來農村要素向城市單向流動的被動局面，而變成優質要素在城鄉間雙向流動，真正實現鄉村振興和城鄉融合發展。
第三，
激發科技人員的創新潛力，推動我國科技創新和自主創新，實現創新驅動型增長。經濟增長最持久的源泉是技術進步和創新，這是全要素增長率重要驅動力。技術創新也是中國參與全球競爭、佔據產業和經濟制高點的根本保證。中國過去在研發創新方面取得了巨大進步，研發投入佔GDP比例超過2%，已經接近甚至超過一些西方國家發達國家。但是，另一方面，中國在技術要素的市場化配置方面存在諸多深層次問題，長期未得到解決。比如我國職務創新的科技成果產權模糊，利益分配機制不合理，嚴重抑制了高校、科研機構和企業科研人員職務科技創新和科技成果轉化的積極性；缺乏技成果轉化的評估與檢測機制，科技成果經常束之高閣，商業轉化率低。針對這些問題，《意見》從健全職務科技成果的產權制度、完善科技創新的資源配置方式、培育發展技術轉移機構、健全科技成果交易平臺，到促進技術要素與資本要素融合發展和支持國際科技創新合作，給出了一系列具有指導意義的改革措施。《意見》還明確提出“全面貫徹落實以增加知識價值為導向的收入分配政策，充分尊重科研、技術、管理人才，充分體現技術、知識、管理、數據等要素的價值”，這一切都有助於提升知識和技術成果的市場價值，釋放科研人員創新潛力，提高科技成果轉化，促進政產學研一體化合作。第四，為互聯網、人工智能、大數據的更快發展提供製度性支撐。伴隨著互聯網經濟的發展和大數據時代的到來，數據作為一種生產要素在國民經濟發展過程中的重要性日益凸顯。數據作為一種生產要素區別於傳統生產要素（如技術）的最大特徵是個人數據的隱私權的保護問題，這不僅是資產權益的界定問題，而是個人權利不可侵犯的體現。而數據的開放共享又是人工智能和數字經濟發展的命脈之所在，也是中國在下一輪國家間新技術競爭取勝的關鍵之所在。如何在數據隱私的必要保護與開放共享之間保持平衡，最大限度發揮數據要素的潛在價值，就是推動數據要素市場化配置的重大挑戰。為推進數據要素的市場化配置，《意見》提供了重要的指導意見，強調一方面制定數據隱私保護制度和安全審查制度，另一方面推動適用於大數據環境下的數據分類分級安全保護制度，以便在數據隱私保護與數據開放共享之間保持必要的平衡。中國應該避免像歐盟那樣過於保護個人隱私而阻礙人工智能、大數據等新技術、新模式的發展。中國政府各部門掌握了海量的公共數據，如企業登記、交通運輸、氣象等，但各部門之間缺乏共享機制，企業和公眾也很難獲得這些數據，針對這些問題，《意見》對政府部門開放共享數據及其制度建設提出了相應的要求。數據要素市場化配置的另一個重要問題是如何保障數據交易的有效競爭，避免出現基於數據優勢的壟斷，建立大數據交易市場的良好秩序。為此《意見》也提出“引導培育大數據交易市場，依法合規開展數據交易”。這些關於加快培育數據要素市場的指導意見極為重要，通過未來出臺可操作化的法律規範和監管政策，將為中國迎來互聯網、人工智能、大數據的更快發展提供重要的制度支撐。
需要強調的是，數據是一種在互聯網時代湧現的新型生產要素，在產權界定、配置模式、定價方法等方面都存在諸多有待探索的議題。數據要素化和要素市場化的過程雙重疊加，使得數據要素市場化配置的進程更為複雜。為規範市場秩序、激發市場活力，應當兼顧合規需求和創新空間兩者之間的關係，尤其考慮中國在大數據、人工智能等數據密集型產業的領先地位，我們在制定有關數據要素的政策（包括立法）時必須鼓勵市場主體在適當條件下進行各種各樣的有益創新和探索。
改革的路線圖已經提出，更關鍵的還是紮實推進和具體落實，使這些改革措施最終落地，讓企業和民眾切切實實感受到改革的紅利，享受改革的“大禮包”。
周黎安，北京大學光華管理學院副院長，應用經濟學系主任、教授、博士生導師，本科/研究生項目主任，北京大學工商管理研究所所長，北京大學“十佳教師”，教育部“長江學者”特聘教授。他於北京大學獲得經濟學學士、碩士學位，於斯坦福大學獲得經濟學博士學位。研究領域主要涉及政治經濟學、產業組織、經濟轉型與發展。在國內外一流經濟學和管理學期刊發表論文60餘篇，2017年出版專著《轉型中的地方政府：官員激勵與治理（第二版）》。在官員晉升激勵與行為、政府治理等方面進行了開創性研究，在國內外學術界產生了廣泛影響。
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