裁判要旨
根據《土地管理法》第五十八條第二款規定，為公共利益需要使用土地，或者為實施城市規劃進行舊城區改建，需要調整使用土地，收回國有土地使用權的，對土地使用權人應當給予適當補償。同時，根據《城市房地產管理法》第二十條規定，根據社會公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回土地使用者依法取得的土地使用權，並根據土地使用者使用土地的實際年限和開發土地的實際情況給予相應的補償；根據《中共中央國務院關於完善產權保護制度依法保護產權的意見》第八條規定，財產徵收徵用應遵循及時合理補償原則，給予被徵收徵用者公平合理補償。
因此，結合我國土地和城市房地產管理法律法規規定以及國家依法保護產權政策，對於上述“給予適當補償”，不宜單純以法條規定的文意為限，不能靜止、孤立、機械地解釋為以受讓土地價格為基礎給予相應補償，而宜作統一的法律解釋。即行政主體因公共利益需要收回國有土地使用權的，收回的土地使用權以出讓方式供應的，
應當根據土地面積、剩餘土地使用年期、原批准用途、土地開發利用程度、城市規劃限制等，參照市場地價水平經專業評估後予以補償；收回的土地使用權以劃撥方式供應的，參照評估的劃撥土地使用權價格，核定土地使用者應有權益後予以補償；確定補償標準的基準日，原則上應當以行政主體作出收回決定的日期或者以收回土地事宜向社會公告的日期為準。裁判文書
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2017）最高法行申1342號
再審申請人（一審原告、二審上訴人）：蘇州陽澄湖華慶房地產有限公司。住所地：江蘇省蘇州市相城區陽澄湖鎮。
負責人：龐葉軍，該公司清算組組長。
委託訴訟代理人：杜偉，該公司清算組成員。
委託訴訟代理人：黃海光，北京市華海律師事務所律師。
被申請人（一審被告、二審上訴人）：蘇州市國土資源局。住所地：江蘇省蘇州市干將西路****號。
法定代表人：吳維群，局長。
委託訴訟代理人：高廣宇，該局幹部。
委託訴訟代理人：敖忠生，江蘇竹輝律師事務所律師。
再審申請人蘇州陽澄湖華慶房地產有限公司（以下簡稱華慶公司）訴被申請人蘇州市國土資源局（以下簡稱蘇州市國土局）土地行政補償一案，江蘇省淮安市中級人民法院作出（2013）淮中行初字第0023號行政判決，撤銷蘇州市國土局於2013年3月5日作出的《收回國有土地使用權補償決定書》（以下統稱被訴補償決定）。華慶公司、蘇州市國土局均不服提起上訴後，江蘇省高級人民法院作出（2015）蘇行終字第00018號行政判決，撤銷一審法院判決，駁回華慶公司請求確認被訴補償決定無效的訴訟請求。華慶公司仍不服，在法定期限內向本院申請再審。本院依法組成合議庭對本案進行了審查，現已審查終結。
一、二審法院經審理查明：華慶公司成立於1993年2月8日，法定代表人為杜偉。2000年9月，華慶公司通過受讓方式取得陽澄湖鎮清水村涉案地塊國有土地使用權，面積為950畝，用途為商住。
2005年2月23日，華慶公司取得了蘇州市相城區發展計劃局關於該調整後地塊新建商品住宅項目的批覆。因其規劃設計條件未獲批准，2006年11月2日，華慶公司向蘇州市滄浪區人民法院提起行政訴訟，要求蘇州市規劃局履行對其規劃設計條件的申請進行審核。
訴訟過程中，蘇州市人民政府（以下簡稱蘇州市政府）於2007年8月3日作出蘇府復〔2007〕116號《關於蘇州沿陽澄湖地區控制規劃的批覆》，確定涉案地塊屬於禁止建設區。2007年9月17日，蘇州市滄浪區人民法院以蘇州市政府對控制規劃已作批覆、華慶公司申請審核地塊控制規劃已明確為由，判決蘇州市規劃局對華慶公司規劃設計條件的申請進行審核。
2007年9月30日，蘇州市規劃局覆函華慶公司，稱不再出具規劃設計意見書。2009年12月29日，華慶公司被吊銷營業執照。2012年10月30日，經蘇州市政府批准，蘇州市國土局作出蘇相土收〔2012〕8號《收回國有土地使用權決定書》，決定收回華慶公司位於蘇州市陽澄湖鎮清水村範圍內950畝國有土地使用權，蘇州市國土局並於當日送達設在蘇州市工業園區樂嘉大廈的“蘇州陽澄湖華慶房地產有限公司”，簽收人王春峰。
華慶公司不服，於2013年1月22日向江蘇省人民政府申請行政複議，江蘇省人民政府作出〔2013〕蘇行復第19號《行政複議決定書》，維持原具體行政行為。2012年11月2日，蘇州市國土局在《蘇州日報》及其門戶網站發佈《招標公告》，公開招標承擔收回涉案地塊補償價格評估機構。
2012年11月12日，通過公開搖號、現場公證，確定蘇州天元土地房地產評估有限公司（以下簡稱為天元公司）為評估機構。2013年3月5日，蘇州市國土局作出被訴補償決定，決定收回華慶公司在蘇州市相城區陽澄××清水村範圍內的950畝國有土地使用權，補償51363.5902萬元。該決定於當日送達，簽收人王春峰。華慶公司不服申請行政複議，江蘇省國土資源廳作出〔2013〕蘇國土資行復第33號《行政複議決定書》，維持原具體行政行為。華慶公司提起行政訴訟，請求確認該補償決定無效。
另查明，江蘇省高級人民法院就中國建設銀行股份有限公司蘇州干將支行與蘇州易通房地產開發有限公司、華慶公司借款合同糾紛，分別作出（2007）蘇民二初字第0021號民事判決、（2007）蘇民二初字第0050號民事判決，均已發生法律效力。因兩公司未履行法定義務，中國建設銀行股份有限公司蘇州干將支行申請強制執行，江蘇省高級人民法院向蘇州市政府通報了將依法公開拍賣華慶公司土地使用權的情況。
2012年9月15日，蘇州市政府致函江蘇省高級人民法院，擬收回華慶公司涉案地塊使用權，並給予適當補償。同年9月25日，江蘇省高級人民法院覆函蘇州市政府同意行政收回處置方案，在此期間將暫緩執行，以配合行政收回工作。
一審法院認為，依據《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）第五十八條規定，因公共利益需要收回國有土地使用權的，對土地使用權人應當給予適當補償，既包括對土地使用權的補償，也包括對地上附著物的補償，而被訴補償決定遺漏了樹木等附著物的補償。故蘇州市國土局作出的行政行為主要事實不清，證據不足。因此，判決撤銷被訴補償決定。
二審法院認為，華慶公司雖於2000年以受讓方式取得涉案地塊國有土地使用權，但根據2007年修正的蘇州市地方性法規《蘇州市陽澄湖水源水質保護條例》（以下簡稱《陽澄湖保護條例》）第二十三條第一款第四項的規定，該地塊屬於禁止房地產開發建設範圍。蘇州市政府2007年8月3日批覆同意實施的《蘇州沿陽澄湖地區控制規劃》中，涉案地塊的規劃調整為生態綠地，禁止已批未建居住用地的開發。故涉案地塊由於位於陽澄湖水源水質二級保護區範圍內，已不再能用於開發建設。
蘇州市國土局亦於2012年10月30日作出收回土地使用權決定，收回了涉案地塊的國有土地使用權，其依據《土地管理法》第五十八條第二款的規定作出補償決定對華慶公司進行補償並無不當。蘇州市國土局已在《蘇州日報》及門戶網站上發佈《招標公告》，公開招標承擔收回涉案地塊補償價格評估機構。蘇州市國土局通過公開搖號、現場公證的方式選取天元公司為補償評估機構並不違反公開、公正的法律原則。
根據《土地管理法》第五十八條第二款規定，為公共利益需要使用土地，收回國有土地使用權的，對土地使用權人應當給予適當補償。本案中，涉案地塊因規劃調整，已不能用於開發建設，華慶公司亦未對涉案地塊實際進行開發。故蘇州市國土局因公共利益需要收回華慶公司涉案地塊國有土地使用權，依照上述法律規定，應當對華慶公司給予適當補償，即應以華慶公司受讓取得涉案地塊的價格為基礎適當補償。
本案天元公司對涉案地塊按原城鎮住宅用地用途評估涉案地塊總地價，蘇州市國土局依據該評估結果作出補償決定，確定補償數額為51363.5902萬元不當。雖然涉案補償決定對華慶公司的補償未包括涉案地塊地上附著物等損失的補償，但補償決定所確定的補償數額在彌補上述損失後仍應高於華慶公司取得涉案地塊的價格，故可以認定蘇州市國土局已對華慶公司給予了適當補償。且因補償決定確定的補償款已被人民法院強制執行，用於清償華慶公司的債務，據此，被訴補償決定不再予以撤銷。
華慶公司要求確認補償決定無效的訴訟請求沒有事實根據和法律依據，應當予以駁回。一審法院僅以遺漏涉案地塊上樹木等附著物的補償為由撤銷補償決定不當。因此，判決撤銷江蘇省淮安市中級人民法院（2013）淮中行初字第0023號行政判決，駁回華慶公司請求確認補償決定無效的訴訟請求。
華慶公司向本院申請再審，請求撤銷二審法院判決，改判支持其一審訴訟請求。其申請再審的主要事實和理由為：1.本案收回國有土地使用權決定未依法送達且實體違法，不具備作出被訴補償決定的前提；2.案涉評估機構系被申請人單方選定，未賦予再審申請人選擇權，也未賦予再審申請人相應的申辯、異議、陳述等程序性權利，程序嚴重違法；3.案涉評估報告和被訴補償決定僅以蘇州市基準地價確定案涉地塊價值和補償金額，評估價值明顯過低；4.被訴補償決定確定的補償金額畸少，不能補償再審申請人開發案涉地塊所形成的實際經營性損失，不符合公平合理補償原則。
被申請人蘇州市國土局陳述意見認為，被訴補償決定認定事實清楚，程序合法，補償結果公正合理，請求駁回華慶公司的再審申請。其主要理由為：1.案涉評估機構系經搖號選擇，評估程序合法；2.華慶公司對案涉土地沒有實際開發建設；3.案涉評估報告符合《城鎮土地估價規程》規定，所選擇的評估方法符合案涉國有土地使用權客觀實際情況；4.被訴補償決定根據案涉評估報告確定的土地價值予以補償公平合理，也遠遠高於華慶公司受讓案涉國有土地使用權的受讓價格，符合《土地管理法》第五十八條第二款規定。
本院認為，結合雙方當事人訴辯意見以及一、二審法院判決的主要內容，本案的爭議焦點包括以下五個方面：一是華慶公司對於案涉被收回國有土地使用權是否有權取得補償；二是《土地管理法》第五十八條第二款規定的“給予適當補償”應當如何理解；三是案涉評估機構選定程序是否合法；四是案涉評估結論能否客觀反映收回當時案涉國有土地使用權合理市場價值；五是華慶公司主張被訴補償決定不能完全補償其損失是否具有事實依據。
一、關於華慶公司對於案涉被收回國有土地使用權是否有權取得補償的問題
根據《土地管理法》第五十八條第一款第一項規定，為公共利益需要使用土地的，由有關人民政府土地行政主管部門報經原批准用地的人民政府或者有批准權的人民政府批准，可以收回國有土地使用權。本案中，華慶公司雖曾於2005年2月取得案涉地塊新建商品房住宅項目批覆，但相關規劃設計條件未獲批准，華慶公司事實上也未在案涉地塊上進行開發建設。因《陽澄湖保護條例》於2007年3月修訂實施後，案涉地塊依法屬於陽澄湖水源水質二級保護區，在該區域範圍內地方性法規已明確禁止實施房地產開發建設。蘇州市政府根據《陽澄湖保護條例》規定，於2007年8月3日作出案涉控制規劃批覆，將案涉地塊規劃變更為生態綠地，並禁止已批未建居住用地開發。
蘇州市國土局經報請蘇州市政府同意，作出蘇相土收〔2012〕8號《收回國有土地使用權決定書》，決定收回案涉地塊國有土地使用權，與上述地方性法規修訂實施和蘇州市規劃調整具有延續性和一致性，符合因公共利益需要收回國有土地使用權情形。華慶公司因蘇州市客觀上的規劃管制，難以對案涉土地進行房地產開發等項目建設，而蘇州市國土局依法啟動收回案涉國有土地使用權程序，並對因規劃管制而無法開發的土地使用權依法補償，更加有利於對華慶公司合法權益的保護。
對此，江蘇省淮安市中級人民法院（2013）淮中行初字第0022號行政判決、江蘇省高級人民法院（2015）蘇行終字第00017號行政判決、本院（2017）最高法行申1336號行政裁定，均確認蘇州市國土局上述收回國有土地使用權行為合法性；本院（2017）最高法行申1336號行政裁定亦認定，華慶公司對案涉財產權損失依法有權獲得補償。
二、關於《土地管理法》第五十八條第二款規定的“給予適當補償”如何理解的問題
根據《土地管理法》第五十八條第二款規定，為公共利益需要使用土地，或者為實施城市規劃進行舊城區改建，需要調整使用土地，收回國有土地使用權的，對土地使用權人應當給予適當補償。同時，根據《中華人民共和國城市房地產管理法》第二十條規定，根據社會公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回土地使用者依法取得的土地使用權，並根據土地使用者使用土地的實際年限和開發土地的實際情況給予相應的補償；根據《中共中央國務院關於完善產權保護制度依法保護產權的意見》第八條規定，財產徵收徵用應遵循及時合理補償原則，給予被徵收徵用者公平合理補償。
因此，結合我國土地和城市房地產管理法律法規規定以及國家依法保護產權政策，對於上述“給予適當補償”，不宜單純以法條規定的文意為限，不能靜止、孤立、機械地解釋為以受讓土地價格為基礎給予相應補償，而宜作統一的法律解釋。即行政主體因公共利益需要收回國有土地使用權的，收回的土地使用權以出讓方式供應的，應當根據土地面積、剩餘土地使用年期、原批准用途、土地開發利用程度、城市規劃限制等，參照市場地價水平經專業評估後予以補償；收回的土地使用權以劃撥方式供應的，參照評估的劃撥土地使用權價格，核定土地使用者應有權益後予以補償；確定補償標準的基準日，原則上應當以行政主體作出收回決定的日期或者以收回土地事宜向社會公告的日期為準。
本案雙方當事人均認可按照案涉國有土地使用權收回當時的市場價值給予補償，也均同意通過評估方式確定案涉國有土地使用權的客觀合理價格。因此，二審判決認為“對華慶公司給予適當補償，即應以華慶公司受讓取得涉案地塊的價格為基礎適當補償”，不符合《土地管理法》第五十八條第二款立法原意，也與雙方當事人意見表示不符，本院予以指正。
三、關於案涉評估機構選定程序是否合法的問題
現行法律法規對收回國有土地使用權估價程序沒有明確具體規定，根據當時有效的《城鎮土地估價規程》（GB/T18508－2001）1.3規定，宗地地價評估由具有評估資格的市場中介機構評估，土地估價師不得少於2名。同時，參考《國有土地上房屋徵收評估辦法》第四條規定，房地產價格評估機構由被徵收人在規定時間內協商選定；在規定時間內協商不成的，由房屋徵收部門通過組織被徵收人按照少數服從多數的原則投票決定，或者採取搖號、抽籤等隨機方式確定。
本案中，蘇州市國土局經蘇州市政府批准於2012年10月30日作出蘇相土收〔2012〕8號《收回國有土地使用權決定書》並依法送達，載明對於該地塊補償，將在蘇州市範圍內遴選五家左右有相應土地評估資質的機構，在公證員見證下通過搖號方式確定，請華慶公司持案涉國有土地使用權證到蘇州市相城區國土資源局辦理相關手續；於2012年11月2日蘇州市國土局在《蘇州日報》及相應門戶網發佈《招標公告》，公開招標承擔收回涉案地塊補償價格評估機構；並於2012年11月12日經現場公證公開搖號確定天元公司為評估機構。上述評估機構選擇程序，不違反上述規定精神，程序合法。
四、關於案涉評估結論能否客觀反映收回當時案涉國有土地使用權權客觀合理價值的問題
根據《最高人民法院關於行政訴訟證據若干問題的規定》第三十二條第一款第三項規定，人民法院對委託或者指定的鑑定部門出具的鑑定書，應當審查是否具有鑑定的依據和使用的科學技術手段；第六十二條規定，對被告在行政程序中採納的鑑定結論，原告或者第三人提出證據證明有下列情形之一的，人民法院不予採納：鑑定人不具備鑑定資格，鑑定程序嚴重違法，鑑定結論錯誤、不明確或者內容不完整。同時，當時有效的《城鎮土地估價規程》（GB/T18508－2001）6.2.2規定，居住用地估價宜選用市場比較法、剩餘法、收益還原法和基準地價係數修正法。此外，該規程還具體規定了上述評估方法運用的條件和步驟。
本案中，天元公司於2012年12月14日作出〔蘇〕天元〔2012〕〔估〕字第230號《土地估價報告》，該估價報告載明：宗地位置為蘇州市相城區陽澄××清水村，登記用途為住宅，估價設定用途為城鎮住宅用地；土地剩餘使用年限為50年零5個月，面積為633336.5萬平方米，估價基準日的實際開發程度為宗地外“四通”（通路、通電、供水、通訊）及宗地內“一平”場地平整；估價目的為對待估宗地土地使用權的補償價值進行評估，為辦理收回手續提供依據。
《土地估價報告》還就所選擇評估方法予以說明：由於本宗地目前為空地，尚未開發利用，周圍土地也未進行房地產開發，近幾年同一區域（陽澄湖鎮）類似於土地交易案例較少，不宜採用市場比較法進行估價；待估宗地及周邊土地尚未進行房地產開發，房地產收益難以取得，不宜採用收益還原法；由於待估宗地尚未開發，無法明確項目開發類型，難以合理確定售價，不宜採用剩餘法評估。同時，在估價基準日，2011年度相城區城鎮基準地價驗收成果已驗收，宗地地價修正體系較健全，且待估宗地在基準地價覆蓋區域內，應採用基準地價係數修正法進行估價，並採用成本逼近法作為基準地價係數修正法的參考。
上述《土地估價報告》在選擇運用具體評估方法時，除考慮案涉土地使用權面積、取得方式、剩餘土地使用年期、土地自然條件、市政設施條件、區域環境條件等因素以外，還充分考慮2007年3月修訂實施的《陽澄湖保護條例》明確將案涉地塊納入陽澄湖水源水質二級保護區而禁止實施房地產開發建設，蘇州市政府作出的蘇府復〔2007〕116號《關於蘇州沿陽澄湖地區控制規劃的批覆》也明確涉案地塊屬於禁止建設區，華慶公司客觀上也未在案涉土地上進行任何房地產項目開發建設等土地開發利用和土地使用權利用限制的客觀情況，對所選擇的具體評估方法與所對應的條件充分說明理由，所評估確定的收回當時的案涉國有土地使用權市場價格為53636.5902萬元，也遠遠高於華慶公司當時取得案涉國有土地使用權所支付的費用，符合當時有效的《城鎮土地估價規程》（GB/T18508－2001）規定以及《最高人民法院關於行政訴訟證據若干問題的規定》上述規定，而華慶公司也沒有提供相應的證據證明天元公司存在不具備鑑定資格、鑑定程序嚴重違法、鑑定結論錯誤等情形。
本案再審審查過程中，經中國土地估價師協會推薦，本院依法組織三位土地估價師作為專家鑑定人參加案件庭審並對案涉土地價值評估問題發表專門意見，三位專家鑑定人均未對上述評估方法和評估結論持否定性意見。因此，本院對天元公司上述《土地估價報告》依法予以採信。
五、關於華慶公司主張被訴補償決定不能完全補償其損失是否具有事實依據的問題
根據《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第二項規定，當事人的申請再審有新的證據，足以推翻原判決、裁定的，人民法院應當再審。本案中，華慶公司主張被訴補償決定確定的補償價值明顯低於華慶公司取得案涉國有土地作用權以及後續開發建設發生的具體費用。對此，再審審查過程中，華慶公司除主張受讓案涉國有土地使用權所支出的23750萬元費用以外，還主張相關市場調查費用及利息10877萬元；聘請國外知名公司設計案涉項目開發方案費用及利息7614萬美元；回填土方、整治駁岸、修建圍牆等工程費用及利息16316萬元；企業管理、項目考察及訴訟等費用及利息40169萬元；預期收益損失150000萬元。但是，華慶公司對於上述主張沒有提供任何相應的證據予以證明，質證過程中，蘇州市國土局亦明確不予認可。
結合生效的（2007）蘇民二初字第0021號民事判決、（2007）蘇民二初字第0050號民事判決，華慶公司所欠中國建設銀行股份有限公司蘇州干將支行鉅額債務，系對案外人蘇州易通房地產開發有限公司其他業務貸款抵押擔保所致，而非用於案涉土地項目開發建設。因此，對於華慶公司該項主張，本院依法不予採信。
因此，華慶公司雖然依法取得案涉國有土地使用權，但沒有進行房地產開發項目建設，《陽澄湖保護條例》修改實施後，案涉土地位於陽澄湖水源水質二級保護區域，蘇州市相應控制規劃也將案涉地塊調整為生態綠地，依法也不能再進行新的房地產開發項目建設，故蘇州市國土局作為當地土地行政主管部門，依法對案涉國有土地使用權實施收回與補償行政程序，不違反法律規定，也有利於保障華慶公司合法財產權利。
人民法院適用《土地管理法》第五十八條第二款有關“給予適當補償”規定，宜結合我國土地和城市房地產管理法律規定精神以及國家依法保護產權政策，作統一的法律解釋，即行政主體因公共利益需要收回國有土地使用權的，收回的土地使用權是以出讓方式供應的，應當根據土地面積、剩餘土地使用年期、原批准用途、土地開發利用程度、城市規劃限制等，參照市場地價水平經專業評估後予以補償；收回的土地使用權是以劃撥方式供應的，參照評估的劃撥土地使用權價格，核定土地使用者應有權益後予以補償；確定補償標準的基準日，原則上應當以行政主體作出收回決定的日期或者以收回土地事宜向社會公告的日期為準。天元公司作為有資質的獨立第三方評估機構，結合案涉國有土地使用權利用限制等客觀實際情況，依法選擇適當的評估方法確定土地使用權的客觀合理價格並作出合理說明，人民法院應予充分尊重並予採信。
華慶公司雖主張蘇州市國土局所實施的補償難以彌補其實際取得和開發土地所支出的成本，但沒有提供任何相應證據予以證明，且華慶公司所欠中國建設銀行股份有限公司蘇州干將支行鉅額債務，系對案外人抵押擔保所致，而非為了案涉土地項目開發。蘇州市國土局於2013年3月5日作出被訴補償決定，華慶公司一審起訴請求確認被訴補償決定無效，亦不符合《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百六十二條有關“公民、法人或者其他組織對2015年5月1日之前作出的行政行為提起訴訟，請求確認行政行為無效的，人民法院不予立案”規定精神。
綜上，華慶公司的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款之規定，裁定如下：
駁回再審申請人蘇州陽澄湖華慶房地產有限公司的再審申請。
審 判 長 耿寶建
審 判 員 白雅麗
審 判 員 王展飛
二〇一八年十二月九日
法官助理 殷 勤
書 記 員 於 露
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