治理轉型下村幹部不勝任難題——兼論鄉紳模式的終結

村幹部不勝任難題

彼得原理認為:在層級組織中, 每一個員工都有可能晉升到不勝任階層, 每一個職位最終都會由對工作不勝任的員工把持。[1]村民自治組織屬於高度扁平化的群眾性自治組織, 而非層級組織, 村幹部不可能晉升為更高級別的幹部, 因此, 也就不可能達到彼得原理所謂的不勝任階層。照此推論, 大多數村幹部只能長期從事村務管理, 村民自治組織中應該保留了大量的勝任員工。但是, 近年來出現了這樣一個現象, 即在村委會換屆選舉中, 適合當村幹部的人越來越少, 村委會選舉只能是“矮子裡拔將軍”, 越來越多的村幹部職位由不能勝任的人擔任。也就是說, 在村民自治組織這一非層級組織中, 也出現了彼得原理所謂的“崗位總是由不稱職的人擔任”的現象。

我國對村幹部一直實行非職業化管理, 村幹部職位是兼業, 職業化程度較低。兼業化村幹部只是把村務管理當作副業來做, 他們的主業是家庭經營的農業、商業以及小工業, 發家致富是其主要追求, 其在某種意義上還充當了新時期個人致富道路上的先鋒。村民平時看不到村幹部, 找不到村幹部, 很多地方的村級治理只是勉強維繫。同時, 由於沒有實行職業化管理, 村幹部往往不買鄉鎮幹部的賬, 鄉鎮幹部不敢硬管, 管得嚴厲了村幹部就會撂挑子不幹, 只好採取拉攏的手段, 靠打感情牌開展工作, 缺乏科學的考核和激勵機制, 也沒有規範的監督機制。

這種非職業化管理面臨的困境主要是村幹部的待遇低, 積極性不高, 難以管理, 嚴重影響了基層治理的正常開展, 導致社會管理和公共服務無法落到實處。稅費改革後, 面對日益加劇的村幹部非職業化管理困境, 越來越多的地方開始推行村幹部職業化試點。從目前各地村幹部職業化的實踐來看, 村幹部職業化主要包括以下四個方面:報酬工薪化, 指村幹部的報酬要能滿足生活需要, 能夠養家;崗位公職化, 指村幹部要坐班, 專職從事村務管理;管理規範化, 指科學的考核機制和激勵機制;發展持續化, 指村幹部有上升空間, 有養老保障。長期以來, 村幹部“端的是泥飯碗, 乾的是硬任務”, 地方政府推行村幹部職業化, 旨在回應待遇過低帶來的村幹部管理困境, 主要是為了加強村幹部隊伍管理, 解決村幹部不勝任難題, 以便更好地推進社會管理和公共服務。然而, 受村民自治思維的限制, 現有研究並未揭示村幹部職業化的實質, 也沒有從基層治理轉型的角度給予解釋。

在筆者看來, 當前村級幹部隊伍不勝任難題, 表面上看是村幹部待遇低的問題, 實質是治理轉型背景下村幹部激勵系統出了問題。在基層治理從實體治理向專業化治理轉型的過程中, 原有的村幹部激勵系統已經瓦解或者異化, 村幹部激勵系統亟需再造。

村幹部激勵系統再造

村幹部職業化管理解決的是村幹部的激勵問題。激勵是指一種過程, 通過這種過程, 一個人的努力被調動、指向和持續到目標實現。[2]激勵是村幹部隊伍建設的一個關鍵問題, 但在村民自治組織的設計中完全被忽略了。基層治理並不是規則的科層制治理, 在正式激勵系統之外, 存在著一個龐大的非正式激勵系統, 包括鄉土激勵系統和灰色 (私人) 激勵系統, 正式激勵嚴重不足。

所謂鄉土激勵系統, 是指村幹部這一角色的社會價值, 村幹部既是國家政權的代理人, 也是村落社區的當家人, 是一個公益性的角色。能夠為世代居於此的村民服務, 對村幹部而言是一種至高無上的榮耀, 村幹部及其家人也會因此受到當地村民的尊重。這種激勵是真正的精神層面的自我實現的激勵, 來自傳統鄉土社會的價值系統。而所謂灰色激勵系統, 是指村幹部這一職位可以給村幹部帶來職務之外的好處, 村幹部的中介角色使之具有豐厚的社會資本, 一些村幹部藉此或許可以與上級領導建立密切的私人關係, 從而在生產經營、子女升學就業等方面擁有更多的機會。由於沒有科學的激勵系統, 導致村級治理亂象叢生。或者說, 村幹部之所以能夠忍受長期低工資而願意為鄉鄰服務, 上述兩種非正式激勵系統發揮了至關重要的作用, 在很多地方甚至是主導性作用, 從而較好地彌補了正式激勵不足的問題。非正式激勵主要是基於自我實現的激勵, 但在市場經濟和專業化治理的背景下, 隨著鄉村治理和鄉村社會轉型, 非正式激勵系統面臨著解體, 正式激勵不足的困境就表現出來:在基層治理中, 由於正式激勵嚴重不足, 鄉政府對村幹部的激勵演變為懲罰為主, 罰款、扣工資、撤職等是常用手段。這種不科學、不合理的正式激勵系統, 已經嚴重影響了村幹部的工作積極性。

那麼, 如何進行正式激勵系統的設計呢?由於村幹部不可升職, 存在職業天花板, 村幹部激勵系統的設計就更加富有挑戰性。人的行為是由動機引發的, 動機則產生於人的需要。需要及其滿足是激勵和管理的前提, 否則, 任何激勵設計都沒有意義。人有兩類不同的需要:一類源自人類的動物本性———逃避痛苦的內在動力, 加上後天習得的適應基本生理需要的動力, 如填飽肚子是一種基本需要, 它使得掙錢成為必需。另一類與人類獨有的特性相關, 取得成就的能力以及通過成就體驗心理上的成長, 主要指工作內容。[3]這就是著名的雙因素理論, 也稱保健—激勵因素理論。那些導致工作不滿意的外在因素是保健因素, 當它們得到改善時, 人們沒有不滿意, 但也不會感到滿意;那些導致工作滿意的內在因素是激勵因素, 只有工作中內在的成長因素才會增加工作滿意感。[4]保健因素包括公司政策、行政、監督、人際關係、工作條件、薪水和安全感等, 激勵因素則主要包括成就、責任等。

在村幹部激勵系統設計中, 要處理好保健因素和激勵因素的關係。保健因素主要包括工資和工作環境等, 而激勵因素則包括尊重、理想和自我實現。在市場化的背景下, 農村勞動力價格市場化, 生活成本提高, 村幹部的工資已經不能使其在市場經濟中過上有尊嚴的生活, 提高村幹部待遇具有非常強的現實針對性。在村幹部激勵系統中, 保健因素也就變得更加重要, 成為必須解決的緊急問題。但從長期來看, 也要注重激勵因素。村幹部職業化在很多地方簡單化為提高待遇, 解決的只是保健因素, 其只能解決不滿意的問題, 而不能解決工作自身的滿意問題, 導致村幹部不勝任難題破解效果並不明顯。

村幹部激勵素來有重視激勵因素的傳統, 非正式激勵系統實質上主要偏重激勵因素 (如工作成就感、面子、人情、鄉土權威等) 而忽視保健因素。在很長一段時期內, 基層治理就是靠著這種非正式激勵而展開的。在此意義上, 正式激勵系統的設計也要吸收非正式激勵的長處。當然, 由於非正式激勵系統的激勵因素主要來自鄉土價值以及個人的自我實現, 而不是來自組織的目標和工作設計, 因此, 非正式激勵系統始終只是一種“目標替代”。即村幹部無法升遷, 不能從工作中獲得成就感, 就從其他方面獲得意義和價值, 如個人威望、社會資本以及子女參軍就業等。如果沒有這些可以替代的目標, 村幹部職位是無法產生吸引力的。

在“目標替代”法則下, 越是任職時間長, 村幹部的替代技巧就越豐富。根據彼得原理, 替代技巧是指員工不履行本職工作, 而用其他的工作代替原來的職責, 並完成得十分圓滿, 包括不斷準備, 枝節問題專門化, 以形象代替表現, 不務正業, 代理主管, 專攻一點等。[5]可以說, 替代技巧是晉升極限者的救星。然而, 這種目標替代儘管可以維持村幹部隊伍的穩定, 卻不能帶來村幹部管理水平的提高, 更無法有效對接治理轉型。這也是非層級群眾自治組織面臨的困境:村幹部沒有晉升的空間, 激勵只能來自組織目標之外, 出現目標替代現象, 到最後連組織自身的存在都成了問題。

由於村民自治組織中存在目標替代現象, 村幹部就會有多重角色, 也即實際上在組織規定角色之外獲取的角色, 既是當家人, 又是代理人, 還是謀取自身利益的經濟人。從組織生存的角度來講, 這些組織外身份往往是組織的重要資源, 使組織背離原來的目標, 自身生存成為最大的目標。[6]因此, 如何確定組織的邊界, 並對個體的組織外身份認同進行甄別、隔離和控制, 這是組織要做的主要工作。

在韋伯式科層組織中, 主要根據技術能力選拔官員, 參與者視受僱為一種職業。[7]村民自治組織不是科層組織, 而是群眾自治組織。村幹部通過參加並贏得選舉而獲得職位, 人員選拔的標準不是技術標準, 而是政治標準。由於基層民主選舉注重參選者的個人特質, 強調權力結構平衡, 過度政治化的結果就是忽視了參選者的專業化水平和公共服務能力。在非正式激勵佔主導的地方, 村委會換屆選舉中當選的一般都是村裡的富人、能人甚至強人, 他們主要靠個人威信、財富、關係網絡等個人特質開展工作, 筆者將這類村幹部稱為威權型幹部。威權型幹部治村的典型形態是“富人治村”, 這也是不少地方村級幹部隊伍建設的常見舉措, 如河南省推行的農村“雙強”幹部工程———不僅指個人致富能力強, 而且要求帶領群眾致富的能力強。改革開放以來, 村集體經濟薄弱, 村民自治組織的治理資源匱乏, 面臨的生存和運轉壓力較大, 地方政府和村民也都願意富人出來治村。對地方政府而言, 富人治村維持了一種較低成本的治理;對村民而言, 富人思路開闊, 門路多, 可以為村民帶來好處。因而, 富人治村已經成為普遍現象, 尤其在沿海發達地區農村。但是富人治村的前提假設是, 富人天然具備治理好村莊的個性特質和能力, 而富人治村的績效到底如何, 從來也沒有得到驗證。

從現代管理學的理念來看, 有效管理取決於基本技能而非個人特質。技能指的是一種能夠被開發而不是天生的, 並且能夠用績效證明而不僅僅是潛在的能力。[8]在治理轉型的背景下, 管理者的基本技能包括概念技能、人際技能、技術技能以及政治技能, 概念技能指分析和判斷複雜形勢的能力, 人際技能指管理者與其他個體和群體良好合作的能力, 技術技能指管理者必須具備的與工作相關的知識或技術, 政治技能指建立權力基礎並建構合適的社會關係的能力。[9]在村幹部的技能結構中, 由於村幹部是選舉產生的, 政治技能是沒有問題的, 甚至過度發達, 較為欠缺的是概念技能、人際技能尤其是技術技能。因此, 要著力提高其知識文化水平, 使其掌握一定的專業技能, 提升專業化水平, 才能適應治理環境的變化;否則, 就會損害村民自治組織的治理績效。

由此, 村幹部正式激勵系統再造即村幹部職業化, 既要解決村幹部的自我實現激勵, 又要規避村幹部的目標替代現象, 使村幹部始終圍繞村民自治組織的目標開展工作。什麼樣的人才能當好村幹部, 什麼樣的人才能治理好村莊, 這是村幹部激勵應解決的主要問題。轉型期鄉村社會的空心化、留守化以及半城市化, 對村幹部的社會管理和公共服務能力提出了新的要求。威權型幹部已經不能適應當前基層治理的需要, 依靠傳統的個人威信和非正式網絡已經無法進行有效治理。村級幹部隊伍建設必須推動村幹部由威權型向服務型轉變, 即村幹部應主要依靠服務和管理能力等專業技能進行村務管理。村幹部激勵系統的重新設計, 要能夠讓村幹部在工作中獲得滿足感和成就感, 使村幹部熱愛自己的工作, 從而實現基於自我實現的激勵。

鄉紳模式的終結

村幹部職業化也是近代國家政權建設的核心命題。清末民初的國家政權建設將官僚機構及人員下沉到村一級, 試圖突破傳統社會的鄉紳模式。[10]但在高賦稅的壓力下, 村幹部由保護型經紀淪為贏利型經紀, 國家政權建設出現“內卷化”, 村幹部職業化遭遇挫敗。[11]新中國的國家政權建設放棄了村幹部職業化的思路, 在基層建立了政社合一的人民公社體制。村幹部同時是集體經濟組織的成員, 嵌入在政治和社會之中, 村幹部在某種意義上是一種兼業, 這是一種實體化的思路。兼業化村幹部作為社會主義傳統一直延續到稅費改革時期。然而, 無論是民國時期的經紀模式, 還是新中國成立後的兼業化幹部模式, 均沒有突破傳統社會的鄉紳模式。

鄉紳模式的典型特徵是, 村幹部扮演著雙重角色, 既是執行國家政策的幹部, 又保持了農民身份, 既是當家人, 又是代理人。[12]鄉紳模式的基礎是實體治理, 即依靠地方性知識、傳統權威或意識形態進行的治理[13], 其過於強調鄉村治理的地方性和特殊性, 深深嵌入在地方性權威結構之中, 專業化程度低。黃宗智將實體治理進一步操作化為簡約治理, 包括半正式行政的治理方法, 準官員的使用, 以及政府機構僅在糾紛時才介入。[14]簡約治理突出了基層治理的非正式特徵, 主要指的是傳統社會和毛澤東時代的治理方式, 雖然在改革開放後有一定的延續, 但並不是一種現代治理模式。用簡約治理來指稱當前的鄉村治理, 是一個誤會, 無法洞悉基層治理轉型的方向, 這種認識也妨礙了村幹部的職業化。

在筆者看來, 並不存在一個特殊的鄉村治理概念。鄉村治理需要地方性知識, 更需要現代知識。尤其是隨著國家治理的技術化和專業化, 現代知識和規則的作用愈加突出。稅費改革後, 基層組織在社會管理和公共服務中運用了大量新公共管理技術和市場手段, 這是一種全新的治理形態, 或曰專業化治理。在專業化治理模式之下, 村幹部職能發生了根本的變化, 由汲取變為服務, 由行政控制變為社會管理。村幹部的觀念、能力以及治理方式均要適應這一變化, 切實提高專業化水平和服務能力。就當前的情況來看, 基層幹部還不能夠適應形勢的變化, 大部分村幹部還停留在兼業化幹部的階段, 而沒有成長為職業化幹部。

在實體治理中, 村幹部長期扮演著中間人的雙重角色, 這其實是一種低成本的村幹部管理方式, 也是一種低成本的鄉村治理模式。村幹部不勝任問題表明, 基於村幹部雙重角色的治理已經成為一種高成本的治理方式, 但不少地方政府仍通過如“富人治村”極力維繫這種模式。村幹部原來很有威信, 權力也很大, 在鄉村治理中發揮主導作用。但改革開放以來, 在市場經濟的衝擊下, 村落共同體解體, 村幹部的權威也逐步下降。在貨幣重估一切價值的時代, 村幹部的個人權威還會異化, 村幹部個人的盈利性特徵會越來越明顯, 而當家人的角色會越來越模糊, 村幹部會越來越由保護型經紀淪為贏利型經紀, 國家的惠農政策經常為之所俘獲, 從而損害了惠農政策的治理績效。

“富人治村”由於將弱勢群體排斥在村莊政治之外, 致使基層民主的治理目標落空。可見, 士紳模式已不是一種低成本的治理模式, 不適合當前治理轉型的需要。在這一背景下, 村幹部職業化重新成為國家基層政權建設的核心命題。村幹部職業化拆除政治隔離, 基於基本技能而非個人特質篩選幹部, 對村幹部角色進行嚴格的甄別、隔離和控制, 使普通村民也能當選村幹部, 有助於從制度上消除贏利型經紀的空間。村幹部職業化是一種誘致性制度變遷, 是地方政府為了回應村治困境而進行的制度創新, 試圖通過激勵系統的重新設計來解決村幹部不勝任難題, 也是農村基層組織建設的方向, 它從制度上宣告了村幹部中介地位的無效, 意味著士紳模式或曰雙重角色的解體。

村幹部職業化的實質是將村幹部視為管理者而非政治人, 通過激勵系統的再造, 引導村幹部具備必要的素質和技能, 勝任其所擔負的工作, 並從工作中獲得滿足感和成就感。當然, 村幹部職業化作為解決當前村幹部不勝任難題的一個新思路, 雖然是基層治理現代化的必然要求, 但其推行也不能一蹴而就, 必須著眼於主要問題和關鍵環節有序推進。當前需要著力解決好以下四個方面的問題。

第一, 重新設計科學的村幹部激勵系統, 是破解村幹部不勝任難題的突破口。首先要提高待遇, 目前的收入水平過低, 嚴重影響了村幹部積極性的發揮, 並且導致村級幹部隊伍後繼無人, 只要使村幹部收入水平與當地農民外出務工收入水平基本持平, 就可以大大增加村幹部職位的吸引力。在提高待遇的同時, 要加大對現任村幹部和後備幹部的培養, 使村幹部掌握現代治理所需要的基本技能。此外, 要加強思想政治和職業素質教育, 使村幹部熱愛自己的工作, 從中獲得價值實現的滿足感。

第二, 要處理好職業化和官僚化的關係。村幹部是一種職業, 而非一種職務, 職業化不是官僚化, 恰恰是對官僚化的超越。目前地方政府推行的村幹部職業化, 是用管理公務員的辦法來管理村幹部, 通過提高待遇使村幹部成為坐班的脫產幹部, 但這樣做也容易導致村幹部的官僚化, 更多的與上級縣鄉政府保持一致, 而越來越脫離村民, 這在稅費改革後推行村幹部職業化管理的試點地方已出現了苗頭。村幹部官僚化, 不符合鄉村治理和鄉村社會的特點, 也不符合村民自治的內在精神。推行村幹部職業化不是為了控制村幹部, 而是為了提升其進行公共服務和社會管理的能力。村幹部職業化類似於經理人職業化, 不應在官僚化的思路下尋求問題的解決, 而應通過市場的辦法來尋求問題的解決。

第三, 要處理好專業化知識與地方性知識的關係。關於村幹部職業化, 有一種批評的聲音認為, 基層治理是基於地方性知識進行的治理, 是熟人社會的治理, 村幹部職業化管理不適合鄉土社會, 是不可行的。贊同的聲音則認為, 隨著基層治理向專業化治理的轉型, 政府開始運用新公共管理工具進行治理, 村幹部職業化正是對這一變化的適應。我們既不能無限誇大地方性知識的作用, 也不能忽視地方性知識的作用。治理轉型要求村幹部具備現代性知識, 掌握專業化的治理技術, 但由於鄉村社會轉型與治理轉型的非同步性, 以及鄉村社會自身的非均衡性, 地方性知識在村級治理中仍然不同程度地發揮著作用。村幹部職業化管理要處理好二者的關係, 村幹部既要掌握現代技能, 又要具有豐富的地方性知識, 二者並不是非此即彼的替代關係。

第四, 要建立統一的職業化村幹部人才市場。村幹部職業化管理的良性運轉需要有一大批職業化村幹部的存在, 並最終形成一個職業化村幹部的人才市場, 通過市場而非政府來解決職業化村幹部的來源問題。建議首先建立區域性的職業化村幹部人才市場, 等條件成熟的時候再考慮建立跨區域甚至是全國性的人才市場。村民自治組織可面向全國招聘職業化幹部, 並通過村委會換屆選舉加以確認, 以利於解決廣大農村地區特別是中西部農村地區的村幹部不勝任難題。

作者：申端鋒 復旦大學 蘭州大學管理學院

關鍵字: 職業化 村幹部 村民