植信投資首席經濟學家兼研究院院長 連平
在現行的土地制度下，土地“二元”特徵顯著、集體所有用地入市不平等、土地資源配置不合理以及增值收益分配不公等問題繼續存在。十九屆五中全會提出，在“十四五”時期經濟社會發展主要目標之一便是產權制度改革和要素市場化配置改革取得重大進展，土地要素改革勢必成為經濟體制改革重要任務。土地改革的目標是建立兩種所有制土地平等、市場統一、增值收益公平共享的土地制度，這有助於土地資源更為合理的分配使用、有助於縮小城鄉區域發展差距和居民生活水平差距、推動新型城鎮化建設向高質量發展、實現經濟轉型及可持續發展、促成以國內循環為主體、國內國際雙循環的新發展格局。這與十九屆五中全會對“十四五”時期經濟發展所提出的目標、以及到二〇三五年基本實現社會主義現代化遠景目標的任務相符合。
一、中國經濟運行與土地制度關係密切
中國經濟進入到新世紀之後，國內獨特的土地制度保障了經濟高速發展，並且推動中國經濟向工業化、城鎮化、信息化發展的道路上前行。然而，諸多長期積累下來的問題需要通過更深入的改革予以化解，土地市場的不平衡、不可持續的問題也尤應引起重視。
1、土地成為維繫傳統經濟發展模式的重要工具
一個時期以來，我國經濟增速與土地供給同向而行。2001-2019年間，全國實際GDP年均增長8.9%，全國國有建設用地供應量從2001年的16.37萬公頃增長至2019年的62.4萬公頃，年均增長8.9%，GDP增速與土地供應高度相關。自2012年《土地管理法》第四次修訂以來，2013年起土地供應速度大幅放緩，年均下降0.9%，而實際GDP年均增速破“7”為6.9%，處於相對較低水平。作為基本的資源要素，土地供給長期以來在經濟增長中發揮了重要的作用。
長期來看我國GDP增速與土地供應增速關聯度較高
製造業門類齊全、發展水平居全球首位，得益於工業部門和外商投資長期佔地成本低廉。2008年-2019年期間，全國100大中城市年均土地溢價率為19.7%；其中，工業用地年均溢價率僅為1.8%，遠遠低於商業和居住用地溢價率。傳統經濟中地方政府為了發展當地經濟，擴大招商引資，往往以相對低廉的價格出讓土地促進工業部門快速發展。1998年-2006年期間，外商直接投資FDI中，工業部門投向佔比超過70%，此後則逐年遞減。
工業用地土地溢價率極低
傳統城鎮化建設依託於土地擴張和土地貨幣化。2000年-2018年，全國城市新增建設用地增長了1.5倍，達到5.6萬平方公里。在過去的十年時間裡，國有土地出讓支出從2010年的2.66萬億增至2019年的7.44萬億，佔政府性基金支出比例的80%左右。2015年84個重點城市的土地抵押貸款總額為11.33萬億，是2012年的1.9倍，成為城鎮化建設重要的資金來源。
2、土地產權二元分離，城鄉居民收入差距擴大
我國土地產權制度實行社會主義公有制和國有土地有償使用制並存，土地使用權可以依法轉讓。土地轉讓包括有償出讓和無償劃撥兩大類，其中，有償出讓包括招標、拍賣、掛牌和協議。1999年-2017年間“招拍掛”土地出讓、協議、劃撥土地比例為54：7：39。土地出讓和無償劃撥比例過高，意味著農民土地權益受到侵蝕。同時，農村居民的住房（包括宅基地）不能予以抵押，小產權房無法進入住房市場，抑制了農村房產資本化的進程，擴大了城鄉居民財產收入的差別，顯然不能滿足城鄉協調發展的要求。
3、徵地補償性支出不斷提升，城鎮建設成本抬高
近15年來，國內城鎮化建設逐漸提速，土地價值大幅度上升。部分缺乏新增用地指標的城市在徵地模式中，還將視角逐步從新增用地向存量用地轉變，徵地拆遷成本水漲船高。2010年-2019年間，徵地補償費用支出佔全國政府性基金支出的比例平均為82%，支出規模從2010年的2.83萬億增至2019年的7.58萬億，十年間增加了1.7倍。
土地價格的上漲成為推助房價上漲的重要因素
數據來源：國家統計局，國土資源部
十年間，地價也相應增長了1.8倍。隨著土地價格的抬升，地價占房價的比例也從2010年的40%左右升至2019年末60%，城市房價的高企，背後的主要推手便是地價水平的不斷提高。
4、土地審批傾向於工業用地，土地資源利用較為粗放
過往城鎮化建設採取的策略是外延擴張。2005-2018年，全國城市建設用地面積從2005年的3.27萬平方公里增加到2018年的5.61萬平方公里，年均增長4.4%。相應地，全國城鎮人口從5.62億增加到8.48億，年均增長3.1%，土地擴張的速度高於人口城鎮化的速度，土地利用相對粗放。2005年-2017年期間，工業用地指標大體是住宅用地指標的2倍。然而，工業項目用地容積率通常較低，根據最新國家級開發區土地集約情況的通報（2019），工業主導型開發區工業用地率為58.6%。其中，西部地區工業用地率最低僅為38.1%，東北地區開放強度最低。土地資源利用較為粗放是長期以來經濟增長模式粗放的主要表現之一。
二、當前土地制度存在一系列不可忽視的問題
1、土地所有制處於“二元”分離狀態，農村土地流轉基本停滯
在現行土地公有制下，農村土地中村社成員只對所承包的土地擁有農地的使用權、收益權和轉讓權，徵地用地部門在獲得土地使用權後，擁有規劃主導權並控制土地的經營、收益和轉讓等權力。
由此帶來的問題便是土地集體所有主體不明確。與城市土地主體、權屬關係明確不同，農村土地權力界定不清，土地產權基礎保障能力存在不足，從土地、房屋到自然資源的登記和確權管理比較模糊，這對下一步推進新型城鎮化中農業人口轉城鎮人口戶籍的工作提出了挑戰。如果沒有辦法將農村土地資源確權到農民個體，農村居民將缺乏轉為城鎮居民的動力。
2、不同主體進入不平等，一級市場供應壟斷
在二元土地制度下，土地市場處於城鄉分割狀態。 自2013年以來，以租賃及其他方式的協議轉讓土地的方式基本消失，這意味著農村集體用地轉售過程中基本沒有農民的身影，“招拍掛”土地出讓的比例也大幅度下降，以土地無償劃撥為主，近五年“招拍掛”與劃撥土地比例約42:58。由此導致農村及城郊土地處於非市場化交易的狀態，不同類型的土地包括承包地、宅基地、集體建設用地、非耕地，按照不同准入門檻才能進入土地市場，造成農村集體建設用地難以直接進入市場，造成土地資源無法達到最優配置。
3、土地增值收益分配不均衡
原集體所有者因土地用途變更所帶來的補償過低。土地增值收益的原則是農民獲得農業用途的數倍補償，而土地用途轉換時增值收益、未來土地增值收益均與農民無關，其收益大部分歸地方政府所有，另一部分則為未來土地經營者所有。最終造成對農民徵地的補償不規範、不透明，農民土地出讓意願就很低。根據原有《土地管理法》規定，“土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被徵收前三年平均年產值的三十倍”，若按照每畝地每年在農業用途範圍內的收益1000元計算，最高上限即為3萬元，以當下全國經濟發展現狀來看，這部分補償金顯得非常少。
4、人地錯配推高城市地價和房價
過往城鎮化傾向於發展中小城市、控制大城市尤其是特大城市規模的方針主導。人隨產業走，大部分勞動人口都向大城市流動，但地卻沒有隨人和產業走，造成了較為突出的人地錯配問題。將2004年-2018年間城市建設用地面積和常住城鎮人口作為參考指標並進行指數化處理，以2004年定基為100，到2018年全國地與人的比值（城市建設用地面積指數/常住城鎮人口指數）為1.19，僅上海（0.75）和北京（0.81）低於1和全國水平，即上海和北京顯著“缺地”。其餘各省均高於全國水平，該指標超過2的涵蓋了9個省份，尤以雲南（2.60）、重慶（2.60）、貴州（2.47）排在前列，部分省份則處於人口流出的狀態，但土地供給還是有所增加。人地錯配問題的長期存在，扭曲了一線城市和部分二線城市房地產市場的供求關係，導致其房價持續上漲，長期處於高位。
數據來源：國家統計局，國土資源部
三、改革土地制度為國內大循環提供動力和保障
“十四五”期間，我國經濟將逐步從粗放式向集約化的方式轉變，土地要素改革對經濟發展將起到重要的引領作用。根據十九屆五中全會公報和年初發布的《關於構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》內容，以土地制度改革為突破口，推進土地要素市場化配置，逐步消除城鄉土地二元體制，促進生產要素在城鄉的優化配置與流動，為促進國內大循環提供動力和保障。總體上需要實現四個目標：建立健全城鄉統一的建設用地市場，增加農民享有更多農村土地資源的權利；深化產業用地市場化配置改革，加大土地市場化配置，遏制地價的過快上漲；鼓勵盤活存量建設用地，提升土地利用率，適當增加住宅用地佔比，削減工業用地比例；完善土地管理體制，實施年度建設用地總量調控制度，增強土地管理靈活性，推動土地計劃指標更加合理化。具體的改革應從四個方面展開。
1、完善農村土地集體所有制產權制度，為土地流轉打好基礎
集體建設用地與承包地一樣，是農民群眾最主要的財產。我國建立社會主義市場經濟的過程，就是生產要素及各類財產權利通過市場交易，參與社會生產與產品分配的過程。未來應落實土地承包關係長久不變制度，法律上明確農戶長久承包土地制度。通過完善相關政策及法律條款，建立土地承包權與土地經營權可分離的制度。通過完善土地流轉制度和辦法，遵循自願、依法、有償原則，地租歸屬原享有土地承包權農戶所有，土地流轉需與原承包者簽訂法定有效合同。
自十七屆三中全會明確提出要逐步建立城鄉統一的土地市場以來，許多地方改革試點不斷推進，諸如成都瓦窯村、北京“城中村”改造、以及廣東“三舊”改造等都在嘗試運行集體建設用地進入市場，為改革現行土地制度提供了不錯的經驗。以瓦窯村為例，其具體做法：一是固化並確權集體經濟組織成員。以2008年確權確認時信息為準，以戶為單位享有農村土地承包經營權，以社為單位，確認集體經濟組織特殊成員，享有集體資產收益的分配。二是落實農村土地承包經營權長久不變。以各社確定的土地承包經營權長久不變的起始時間為準，不再進行土地承包經營權調整。農戶享有土地承包經營權的抵押、流轉等方面的權利。三是明確土地收益分配方式。以社為單位股權量化到每個村民，需佔用社員承包土地時，由受益戶按同期國家徵用補（賠）償標準出資進行補（賠）償，計算人均承包地面積，對土地承包經營權和收益權做明確處理，國家徵佔用或該土地流轉時產生的收益，歸已確權的承包經營權人所有。
2、優化土地利用結構，盤活存量用地，提高土地利用率
未來都市圈同城化發展將成為重要趨勢。都市圈的形成是中心城市與周圍地區資源要素雙向流動的結果，對特大城市和大城市而言，未來最根本的經濟基礎是商業服務和金融部門。都市圈同城化建設理念的核心是集約化，是建立在要素自由充分流動和資源配置更加合理、市場競爭更加充分、成本相對更為低廉等基礎上，因此土地作為重要的要素，在都市圈同城化發展中不可避免地需要改變原有的城鄉“二元”結構。以上海、北京為代表的一線城市，目前都面臨土地建設用地指標不足的問題，因此必須改變當前土地配置結構。
新一輪土地市場改革過程中，土地規劃需要摒棄外延擴張和粗放利用的老路，向以結構性調整促進地區經濟可持續發展的道路轉型。具體措施建議如下：
一是降低城鎮建設用地審批中工業用地比重，增加住宅、商服用地比重，優化城市用地結構，促進產業轉型，制定工業用地轉商業、住宅用地權屬處理及其未來增值收益分配的辦法。
二是重視現有城市存量土地的再開發及利用。根據國內外城市發展的歷史經驗表明，相較於對新增農地轉城市用地的開發而言，對存量土地開發的成本要更低廉。上世紀90年代，國內一些城市的老舊廠房再開發得到鼓勵，允許國有企業重新開發土地和出售土地使用權，這提供了財政激勵來推動土地更快地流轉和使用。
三是將城郊地區集體用地納入城市規劃，促進城鄉融合。隨著戶籍制度和土地制度改革的推進，土地確權及其交易屬性需要得到釋放。建議允許城市規劃將城鄉結合部地區的集體用地中的經營性項目，不必納入徵收為國有用地直接確權後開發利用。一方面使廣大城鄉接合部的農村、農民能夠憑藉土地財產成為市場主體，對工商業資本的吸引力也會上升，為農村的發展注入新的活力，從而有助於減少城鄉收入差距、促進城鄉融合發展加快步伐。另一方面，也可以緩解部分城市缺少國有建設用地指標的問題。
四是制定針對農民轉城鎮人口群體和鼓勵農村宅基地進入流通市場的機制。 優化城鄉建設用地結構，可以嘗試從城鄉結合部開始，將已在城市落地的農民的集體建設用地指標進行置換，允許將宅基地所對應的面積的使用權帶入城市，允許城市把郊區的農地變成工業和住宅用地，改善城鄉兩頭佔地的問題。
參考過往宅基地試驗田經驗，可將宅基地從農村集體所用用地中單獨納入土地市場，在不減少耕地面積、影響承包地經營的前提下，將宅基地與城鎮集體居住房產置換，超過置換房面積的部分可以貨幣補償安置，也可以通過其他補貼的方式進行補償，並將原有土地中的耕地劃歸所屬農村集體組織供日後土地集約復耕所用。
3、加快推進徵地制度改革，建立更公平的土地收益分配製度
未來應改徵地補償由按原用途倍數補償改為公平補償。對城市內被徵地農民房屋採取市場價補償，對城市郊區外農民房屋按當地區段綜合市場價補償，對被徵地農村居民則將其納入城鎮社保體系。探索多種模式下的土地收益補償，包括涉及住房、就業、醫保、子女教育等問題，以求保障農民的長遠生計。
將土地增值收益分配問題放在土地改革的重要位置。應根據土地增值收益產生的原理制定合理的分配原則，改變當前土地增值收益歸地方政府的狀況，需從保障原土地所有者及其社會權益出發，建立土地增值收益新的分配機制。從國內各地探索的經驗來看，建議將集體土地出讓收入中的一部分留於發展村集體經濟，部分分配給農民。鼓勵農民將土地收益以股份方式，投入發展股份制集體經濟。
4、建立健全“人地錢”掛鉤政策，穩定城市地價和房價
地區間人地錯配是部分城市房價高企的首要原因。土地制度改革應推動城鄉建設用地指標使用更多由省級政府負責，通過新型城鎮化建設扭轉過往供需錯配的問題。從空間分佈來看，據測算下個十年人口流入一、二線城市群的數量是三、四線城市群的3倍左右，住房需求將向主要城市群集中。考慮到目前存量土地市場的狀況是，除了上海、北京等少數一線城市缺乏土地建設指標外，其餘大部分地區土地供應指標處於過剩狀態，建議下一步針對大城市可以開展建設用地指標跨省交易試點，一方面緩解大城市土地供給不足的問題，為地價快速上漲減壓；另一方面也可以改善偏遠地區土地利用率不足問題。
城市建設用地改革需要提高工業企業供地成本，降低住宅及商服用地價格。在新型城鎮化發展下，仍有大量農村人口轉為城鎮居民，需要大量的保障性土地及住房供給，因此最直接有效的方式便是降低住宅用地價格，有效支持發展新城區建設中的保障性住房。與此同時提升工業企業用地成本。無論從城市經濟功能定位還是工業企業競爭力提升的角度出發，超低價的工業用地都已經不符合當下時代的需要了。由於經濟發展以逐步建立內循環為主，外商投資中的工業部門投資佔比正逐漸遞減，無需再對外商投資給予過度的政策優惠。應當鼓勵公平競爭原則，適當抬高工業用地成本是符合當前經濟發展需要的。未來城鎮化建設將逐步告別低價補償徵地的低成本時代，新增建設用地土地有償使用費支出佔比將從當前1.5%-3%的水平有所提高。
逐步消除農村剩餘勞動力進城阻礙，改進農村轉城鎮移民的生活條件，防止未來逆城市化繼續存在。儘管當前戶籍制度和土地制度政策逐步鬆動，但仍有部分地區的人口遷移行為受到戶籍制度和土地制度的制約，例如北京、上海等特大城市。過往農村轉城鎮勞動力存在“往返旅行”的現象。從長遠角度出發，需要認識到移民應當具備永久性，需要認識到家庭的需求，不僅僅是單個移民需要安頓下來，移民不只是僱員而更是城市定居者。由此，需要實現農村轉城鎮累計權益的兌現，即匹配農村轉城鎮常住人口的城鎮戶籍權益、以及土地交易及未來增值權益，允許其出售農地（或者農地使用權）和在當地農村企業的股份，提高移民者在其所在工作的城市的投資能力。此舉將有助於縮小城鄉居民收入差距。
作者簡介：
連平 植信投資首席經濟學家兼研究院院長
馬泓 植信投資研究院高級研究員
