前段時間參加了由中山市律師協會組織的中山市城市更新論壇。會上廣州萬科城市更新公司的設計總監王驥先生介紹了萬科在廣州恩寧路的一個叫“永慶坊”的微改造項目。關於這個項目，最為引起我興趣的是這個項目結合了PPP模式來進行改造。
其實，我在2017年的時候也專門研究過城市更新能否與PPP模式相結合。我本人並不太瞭解PPP這種模式，因為曾經有接觸華夏幸福，所以閱讀了一點文章和書籍瞭解。而在後來研究三舊改造政策的過程中又慢慢感覺這兩者其實是可以有所結合的。對於PPP，本人是純外行，以下旨在把問題拋出，引起大家的思考，若有錯漏，請指正。
或者我們先複習一下什麼是PPP。
PPP（Public-Private-Partnership）通常認為即政府與社會資本合作，是指政府與社會資本為提供公共產品或服務而建立的合作模式。主要分為外包類、特許經營類、私有化類。
我國財政部定義：PPP模式（政府和社會資本合作模式）是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關係。通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，並通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監管，以保證公共利益最大化。
我國發改委定義：政府和社會資本合作（PPP）模式是指政府為增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險共享、風險分擔及長期合作關係。
以上是一些學術上或半官方的定義，都指向公共產品、服務方面。而像華夏幸福那種協助地方政府完善產業園區基礎設施、招商引資的形式，顯然是符合“服務”這個定義。當然，我們也沒有必要侷限於某個定義，應該以“能否解決問題”去衡量。
之所以要採用PPP的模式，是因為存在政府或社會資本任何一方單方面都不能解決的問題，所以才有必要採用政府與資本合作的方式。
目前，中山市的舊改，最核心的是兩種模式，一是政府主導，二是自行改造。其中自行改造可以引入社會資本合作。而無論是政府自身，還是社會資本，都存在其優勢與痛點。
既然政府與社會資本均存在痛點與各自的優勢，假若能雙方聯合，也許能把一些豬骨頭項目推進下去。
而PPP的模式，主要有以下幾類。
我們可以看出，PPP的各種模式，圍繞的核心點主要是公共部門授權、私人部門如何收益、相關物業權利如何處理。而一開始我提到的萬科“永慶坊”項目應該是屬於BOT與TOT兩種模式的混合模式。（萬科宣傳的是BOT模式）
萬科的這個案例是屬於微改造範疇的，而像華夏幸福那種的，在前期階段更像是一級開發。以下兩個案例來自由周蘭萍主編，法律出版社出版的《PPP項目運作實務》一書。
第二個案例應該是華夏幸福的“傳統”模式了。而第一個案例，是類似華夏幸福傳統模式上增加了回遷房的建設。也就是說，全面改造引入PPP模式是有先例的。
其實，土地一級開發與三舊改造（全面改造）在前期環節有很多相同之處。比如地塊均不能直接出讓，需要進行前期的整理（拆遷）等。而既然土地一級開發與後續的招商可以採用PPP模式和運作，全面改造應該也能參考運作。
南海土地整理政策
其實2017年的時候佛山南海就推出了在舊改前期引入社會資本進行土地整理的政策。（因為沒有太多時間持續關注佛山的政策，不清楚該政策是否有變動。如有錯漏，請指正。）主要是為擬通過“收回公開出讓”形式改造為商住、商業用途的三舊改造項目（舊村居改造項目除外），以及因缺乏前期整理資金和經驗需引入合作方開展土地前期整理工作的，作為土地權屬人的村（居）集體經濟組織提供操作引導。
所引入的社會資本主要通過墊資回報與增值收益兩個部分獲取收益。 計算方式如下：
1、墊資回報=前期整理成本ⅹ回報比例（不高於15%）其中，土地整理成本包括但不限於辦證費、評估費、法律中介服務費、拆遷補償款、搬遷獎勵、環評費、場地圍蔽費、租金保障款等。
2、增值收益=（土地出讓收益補償-基本收益-土地整理成本-墊資回報）ⅹ競投後確定的獎勵比例（50%）
嚴格意義上說這不是PPP模式，一其對的是村集體非政府，二是其只是作為一個前期的介入者，並不參與某些必要設施或物業的建設與運營等。但這個政策可以給我們一個啟示，在廣東的舊改中前期土地整理引入社會資本在理論上是可行的。至於在實際工作中存在哪些問題就要針對具體項目深入研究了。
中山三舊改造可採用PPP模式的幾種情形
總的來說，一些舊改項目因為政府缺乏資金與強大運營策劃能力，社會資本單打獨鬥又難以規避風險確定回報，所以適合採用PPP的模式。我認為在中山以下幾類情形較為適合採用PPP模式。
1、連片微改造類項目。比如文章開頭我所提及的萬科“永慶坊”那一類項目。這類項目要再深入一步運營的話，可以考慮引入文化產業、文化教育、民宿旅遊等概念。中山市的石岐鐵城歷史文化保護範圍內，可以採用PPP形式開展微改造。最近一年裡我也時不時地思考鐵城保護區改造這個問題，之後我會專門就鐵城的微改造進行分析，或向市政府直接提出建議。
2、連片低效工業廠房改造項目。其實市政府推出過不少政策支持低效工業廠房的省級改造，但感覺短期內並未見效果。目前中山市很多真的的建設用地規模十分吃緊，就算招商引資來不錯的項目也因為各種原因難以落地。即使原業主自行改造有很多政策鼓勵，但實質上有不少業主並沒有太多的資金進行升級改造，而且投入資金也要承受一些不確定性的風險。而如果政府主導，也要投入大量的的資金。除非是工改住類型可以利用差價掩蓋前期的成本，但純粹政府主導工改工，對連片工業廠房進行整合難度非常大。要知道，現在一些鎮區的工業地已經炒到200萬以上一畝了。採取政府與社會資本合作對連片工業地進行整合也許是一個辦法，但必須要有政策作為前盾支持，不但要用糖果，也要用大棒。而社會資本在土地整理中除了前期墊資整合土地外，還可以在之後的開發中獲取一些招商引資、運營等的收益。關於這個問題，之後我也會專門探討。
3、社會資本沒辦法實現盈虧平衡的舊村莊舊城鎮改造項目。因為容積率上限、高度上限等因素的限制，一些不規則、回遷量過高的舊村莊、舊城鎮要引入開發商通過“簽訂搬遷補償協議”整合土地，協議出讓後進行開發是不可能實現盈利的。因為房企不是做善事的，也需要利潤生存。但一些這類項目又非常有必要進行改造，採用PPP的模式也許是一個選擇。比如中山市某些鎮區的舊村莊，分佈零散，如果採用流行的做法，房企是難以利用起這些地塊的。也許可以採用PPP的方式，政府協助增減掛鉤整合地塊，社會資本參與整合後地塊的回遷區代建、基礎設施建設、商業部分的長期運營。政府託底，多出部分用地通過招拍掛平衡利益。
文章來源於微信公眾號：中山市城市更新研究院
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