黨的十九屆四中全會提出，“健全勞動、資本、土地、知識、技術、管理、數據等生產要素由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的機制”；日前頒佈的《關於構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》（以下簡稱《意見》）也提出“加快培育數據要素市場”，並對構建和完善數據要素市場化配置體制機制作出部署。這些都對我國數字經濟治理給出了明確方向，特別是對於數據市場的建設和管理提出了更高要求。促進我國數據市場規範發展，需要從頂層設計的角度加快統籌市場政策體系，優化市場管理規則，推進基本制度建設，形成體系完備、規則合意、執行有效的制度框架，為數據市場發展提供重要的制度性基礎條件。
基礎性制度是數據市場規範發展的前提和保障
加快構建和完善數據要素市場基礎性制度，是促進我國數據市場健康發展的重要保障。黨的十九大報告提出，經濟體制改革必須以完善產權制度和要素市場化配置為重點，實現產權有效激勵、要素自由流動、價格反應靈活、競爭公平有序、企業優勝劣汰。黨的十九屆四中全會明確將數據提升成為與勞動、資本、土地、知識、技術、管理同等重要的生產要素。但是，從現實的數據市場運行來看，由於法律、規則和政策規範等方面的缺失或不完善，我國數據市場存在准入政策不到位、產權制度不健全、交易規則不明晰、報酬機制不合理、監管體系不完善等亟待解決的一些問題，阻礙了數據要素市場的進一步發育，既不利於要素市場的拓展與發展，也不利於市場秩序的改進和完善。因此，從准入政策、產權制度、交易規則、報酬機制、監管體系等層面入手，全方位設計、建立和完善數據市場的基礎性制度，有利於促進和培育數據市場發展，也有利於推動完善數據市場監管。
加快構建和完善數據市場的基礎性制度，是推動我國各類各層數據資源有效利用的前提條件。由於我國數據市場體系還不完善，數據產權、交易、監管等層面的制度還不健全，使得政府部門的公共數據與社會各類海量數據的統籌、集成、利用難度極大。在當前應對疫情的過程中，雖然大數據等資源的使用起到了積極的效果，但也暴露出我國在數據協同、資源整合、高效使用等方面仍存在較多不足，各方面的數據難以匯合和融合，形成應用合力，這不利於數據資源的進一步開發使用。《意見》明確提出，要“推進政府數據開放共享”和“提升社會數據資源價值”。鑑於我國數據市場長期以來存在的一些矛盾，針對當前疫情防控過程中出現的問題，應儘快研究完善數據市場基礎性制度，從制度設計和激勵相容的角度，建立符合保密、平等和激勵三大原則的制度體系，從要素產權、數據開放、流動交易和市場監管等環節加快數據市場建設。通過構建競爭機制合理、自主流動合宜、配置效率合意、報酬分配合情、治理監管合規的數據市場，強化數據市場的合作激勵和權益保護，促進政府數據與市場數據的雙向開放，推動政府數據與市場數據的高效統籌、整合、配置，逐步構建和完善政企合作的大數據協同決策治理機制，促進數據要素的有效開發和利用。
加快構建和完善數據市場的基礎性制度，是實現數據要素報酬合理分配的關鍵。數據作為生產要素，其報酬應由市場來決定。但是，由於我國數據市場相關制度和機制不完善，數據要素的報酬機制目前還不健全，主要表現在：一是受立法滯後和認知分歧等因素的影響，數據要素的產權規則不清晰，法律對數據要素所有權及相應的使用權和收益權均沒有明確的界定，相關法律規章仍處於空白狀態，現有的合同法、反不正當競爭法、反壟斷法等法律均不能明確界定數據要素產權並進行充分保護，也不能有效保障收益權利得到合理實現；二是由於法律法規不完善、權利邊界不清晰、標準規範較滯後和技術手段侷限性等原因，數據要素的流轉機制不健全，普遍存在數據開放、共享和交易“不願、不敢、不易、不能”等問題，造成數據要素交易機制和交易技術鏈條不完善，難以形成合理的市場價格，制約了數據要素收益權利的實現；三是由於數據要素交易法律法規不完善等原因，數據要素治理效能不高，在數據的流動、交易和配置過程中，仍面臨數據洩露、個人隱私侵犯、不正當競爭和壟斷濫用行為等諸多安全風險，可能造成數據要素收益損失和數據要素收益分配不公平、收入差距過大等問題。總之，只有通過構建和完善數據市場的基礎性制度，不斷完善相關的產權制度、交易規則和監管體系，才能真正形成數據要素由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的機制。
加快構建和完善數據市場的基礎性制度，是引領數字市場國際規則的迫切需求。隨著經濟全球化的不斷推進，數據要素的流動不僅是跨市場的，而且是跨國界的。當前，全球性的數據市場尚處於孕育階段，各國的數據基礎性制度建設仍處於起步階段。比如，美國和歐盟在數據立法方面先行一步，美國已頒佈了《加利福尼亞州消費者隱私法案》《電子政務法》《信息技術管理改革法》《數據質量法》等數據市場相關的法律法規，歐盟則形成了以《通用數據保護條例》《公共部門信息再利用指令》《數字議程》等為主體的法律法規體系。我國也即將頒佈和實施個人信息保護法和數據安全法，從權益保護和數據安全角度為數據市場健康發展提供法律基礎。由於全球主要國家數據市場的制度框架都還處於探索階段，各國數據立法的協調性也不夠，因而世界範圍內融合、適配的數據市場基礎性制度至今尚未建立。強化我國數據市場基礎性制度建設，儘快形成數據市場法律法規框架，加快制定准入政策、產權制度、交易規則、報酬機制、監管體系等層面的管理制度，並積極與世界主要國家數據市場制度形成動態銜接，不僅有利於我國在全球數據市場規則制定方面起到引領作用，也有利於我國數據市場的對外開放和與國際數據市場的高效溝通。
如何構建和完善數據市場基礎性制度
確立數據要素的產權制度。儘快制定相關法律法規，對數據的所有權、佔有權、支配權、使用權、收益權、處置權等進行規則化明確。形成一支專業素質較高的數據產權保護人才隊伍，並通過規則進一步加強針對侵害數字要素產權的執法力度。加快數據要素分配製度的建設，在明確產權的基礎上形成數據要素按市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的初次分配基本框架，同時制定通過財稅工具完善再分配的政策體系。
健全數據開放的管理制度。加快統一的政府數據共享開放平臺，逐步開放政府層面非敏感數據的使用，鼓勵社會各類主體參與政府數據的採集、開發和應用。建立政府與市場數據合作行政垂直化和領域水平化的平臺，完善政商數據合作的激勵規則。強化開放數據的負面清單管理，在確保風險可控的條件下實現政府開放數據最大可能的開發應用。
完善數據流動的交易制度。 研究制定符合國情和實際的數據市場準入制度，將其納入市場負面清單管理，破除各種形式的不合理准入技術限制和制度性隱性壁壘。加快交易數據標準化，推動元數據、數據元素、數據字典、數據目錄以及數據交易與共享產品標準化，加強標準化制度的建設。推動數據交易平臺建設，整合現有各級各類大數據交易市場，制定統一的交易規則，形成統籌性管理。
夯實數據市場的監管制度。儘快完善反不正當競爭法和反壟斷法，制定數據市場競爭政策的專門法律法規，以適應雙邊市場特徵明顯的數據市場監管需要，並推進數據市場反壟斷工作常態化。強化數據市場中壟斷領域與環節的價格與服務等層面的規制，對不同領域、不同類型的平臺，應當建立跨部門的綜合協調機制，創新規制手段，制定有針對性的管理辦法。完善數據市場的日常監管，制定數據行業經濟性監管和社會性監管的專門法規和規定，探索構建數據市場的安全審查機制，有效保護政府、企業和個人的數據信息安全。
（作者：曾錚 王磊，分別系國家發展和改革委員會市場與價格研究所研究員、副研究員）
