當前，全面總結分析我國區域經濟發展和佈局取得的成效及存在的問題，進而立足於適應新時代高質量發展的戰略要求，展望開啟全面建設社會主義現代化國家新徵程的目標願景，形成問題導向和目標導向相統籌的對策措施，對於進一步形成高質量的區域經濟佈局具有重要意義。
區域經濟發展成效顯著
改革開放以來，我國先後實施東部沿海率先發展的區域非均衡發展戰略、東中西東北四大板塊差別化發展的區域發展總體戰略、進入新時代以來的區域協調發展戰略，促進了區域經濟的分工協作和優勢互補，支撐了國家經濟和社會發展各階段戰略目標任務的完成。
區域間通達程度顯著改善。我國沿海內陸、城鄉、城市群、老少邊窮等特殊類型地區不同尺度區域間，鐵路、公路、航空、水運等不同類型交通基礎設施建設步伐全面加快，大幅提高了區域間人流、物流等要素流動規模和通達程度。
區域間基本公共服務均等化水平不斷提高。隨著我國相繼實施西部開發、精準脫貧、投資補短板等一系列戰略舉措，持續加大對基本公共服務領域的投資力度，沿海與內陸、城市與鄉村、核心與外圍、貧困地區與周邊地區等不同區域間基本公共服務均等化程度明顯提高，教育、衛生、科技、文體、社保等領域總體差距不斷縮小。
區域間發展差距得到有效控制。國家持續加大對中西部地區的財政轉移支付力度，不斷增強欠發達地區的自我發展能力，新世紀以來，中西部地區與東部發達地區相比由於基數較小而保持較快的增速，東西部地區間發展差距有所縮小，扭轉了長期以來東西差距加劇擴大的勢頭。同時，不同地區間交通、能源、水利、市政等基礎設施在規模、密度和質量方面的差距也明顯縮小，教育、醫療、文體、社保等基本公共服務均等化程度不斷提高，城鄉區域居民的生活水平和質量呈現大致相當的趨勢性特徵。
區域間分工協作格局逐步形成。東部沿海地區發揮區位和交通優勢，率先設立經濟特區、經開區、高新區、自貿區，形成具有國際競爭力的產業集群，發揮對中西部內陸地區的輻射帶動作用，推動產業向中西部轉移。中西部地區發揮資源、市場和勞動力比較優勢，強化能源、原材料、農業基地、生態屏障功能，加快發展特色優勢產業，積極承接東部沿海產業轉移，不斷提升自我發展能力。圍繞產業鏈和創新鏈，依託各類產業園區和開放平臺，不同尺度區域、不同等級城市間分工協作、動態調整的發展格局日益形成。
區域間協同互動的機制模式不斷探索豐富。東部沿海發達省市對口幫扶西藏、新疆、青海等西部省區，開展與東北省市的對口合作，調動政府資源、各類企業和民間力量全面參與扶貧開發和老工業基地振興。圍繞大江大河、湖泊、溼地、森林等生態功能區，相關地市不斷探索流域上下游、生態保護區與受益區間的生態補償機制。受土地、勞動力、環境容量等成本因素制約，東部沿海加快向中西部地區產業轉移，安徽、湖南等省市建立了不同特徵的承接產業轉移示範區，積極探索“飛地型”產業合作模式。長江、黃河沿岸上中下游省市設立了不同組合的省市聯盟、協作機構、聯席會議，晉陝內蒙古、滬蘇浙等交界地區開展了多樣化的共建共享機制探索。
區域經濟佈局存在瓶頸
我國區域經濟發展在結構、方式、動力、機制等方面仍然存在一些制約，空間佈局相對不夠合理、分工尚不明確、功能相對不協調等，是影響我國區域協調發展戰略穩步實施的重要因素。
區域開發缺乏空間有效管控，資源環境保護面臨較大壓力。地方各級政府發展經濟存在一定盲目和衝動，導致城鎮空間和工業空間快速擴張，生態空間和農業空間受到蠶食和擠佔。各地競相發展各類產業園區、工業集中區，2018年全國共有552家國家級各類開發區，1991家各類省級開發區，還不包括數量眾多的省級以下各類開發區，這些開發區佔用了大量耕地甚至基本農田，對於資源環境產生巨大壓力。國家自然資源部門啟動了“三區三線”特別是生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線的劃定和保護工作，但是真正實現三條控制線合理劃定特別是落實保護責任和目標，仍面臨嚴峻形勢和艱鉅任務。
老少邊窮等特殊類型區域發展滯後，要素流失態勢難以扭轉。我國中西部內陸地區集中分佈著革命老區、少數民族地區、邊境地區，這些地區同時大多也是貧困人口集中區域，很多又屬於生態敏感脆弱的退化地區，而且這幾類特殊類型地區空間上存在交叉重疊，共同存在的問題是經濟發展水平、基本公共服務水平、對外開放水平相對較低，缺乏人才、技術和資金等優質生產要素，而且長期處於要素流失狀態，極大地制約自我發展能力的培育。儘管2020年後我國將消除絕對貧困，解決區域性整體貧困問題，但是集中連片貧困地區的深度貧困問題、因病因災因學返貧問題都對鞏固脫貧成效、縮小與發達地區發展差距提出了更高要求。
城市群都市圈發展不平衡，城市分化態勢日趨加劇。長三角、粵港澳、京津冀三大世界級城市群產業和人口密度高，正在形成一批現代化、國際化都市圈，擁有發達的市場化水平和較強的創新能力，但同時也面臨環境惡化、交通擁堵、成本上升等“大城市病”。與此相對應的中西部城市群相對發展滯後，基礎設施和公共服務水平還不夠高效，特別是城市間的經濟聯繫、要素流動仍然處於低層次，城市群的集聚和輻射能力難以有效發揮。我國城市發展呈現膨脹型、生長型、衰退型、收縮型等不同態勢，一些超大、特大城市面臨疏解功能和人口，一些中小城市正處於吸引聚集產業和人口階段，而一些資源枯竭型城市、老工業基地城市、邊境城市、都市圈外圍城市則出現人口外流，城市分化發展日益成為常態化。
鄉村地區衰落難以有效控制，鄉鄉差距日益成為決定區域差距的重要因素。城鎮化進程中鄉村地區長期存在人口外流，“空心村”仍然大量存在，導致基礎設施、生態環境、公共服務建設缺乏動力，同時存在承包地撂荒、宅基地閒置、集體建設用地低效的現象，進一步加重了鄉村地區的功能退化和空間萎縮。我國的區域差距單純從城市間差距來看已經不很明顯，東西部的發達城市之間已經沒有根本性差距，但是東西部的鄉村之間卻是天壤之別，鄉鄉差距擴大成為導致區域差距擴大的重要因素。
遠近兼顧 綜合施策
一是推動完善主體功能區制度，切實加強國土空間開發管控。嚴格控制新增開發區、新城新區數量和規模擴張，提高已規劃和設立的開發區、新城新區開發集約程度，切實把住城鎮發展邊界這條控制線。堅決落實劃定的永久基本農田保護區控制線，嚴格執行開發建設佔用基本農田和耕地的法定程序、補償標準和懲罰辦法，為保障糧食和農業安全提供充分農業空間。全面加強生態文明建設，堅持山水林田湖草系統化保護，嚴守生態紅線，為全國性或區域性生態功能保護以及城鄉居民優美宜居生態環境提供多樣化生態產品和服務。
二是加快實施國土空間規劃，通過“多規合一”促進國土空間高效利用。利用“十四五”規劃編制時機，加快整合主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉總體規劃三大空間性規劃，強化空間性規劃與國民經濟和社會發展規劃的銜接支撐，推動生態環保、資源開發、交通運輸等專項規劃納入國土空間規劃，切實實現國土空間的集約高效、合理均衡開發利用。加強重點功能區、戰略引領區、開放平臺區等區域性規劃與國土空間規劃的銜接協調，構建分工合理、銜接順暢、支撐有力的空間規劃體系。
三是構建測度區域協調發展的指標體系，強化區域協調發展監管和評估實效。重點從基本公共服務、基礎設施通達、城鄉居民生活質量、資源環境可持續利用等領域，按照可得性、可比性、實用性基本原則，確立不同層面區域協調發展指標體系，既可測算分領域區域協調發展水平，也可測算綜合性區域協調發展水平。應用構建的指標體系加強區域協調發展動態監測和管控，適時開展績效評估、中間評估、後評估，及時總結經驗發現問題調整政策方向，為配套實行考評獎懲提供科學精準支撐。
四是健全支持區域協調發展的配套機制，保障區域協調發展的規範化和長效化。優化改進現有財政轉移支付機制、區際對口幫扶合作機制，減少行政干預帶來的不穩定性，提高機制運行效率和精準性。加快建立區際利益分配、補償等調節機制，明確主體、對象、方式、標準等關鍵要素和權重，保持機制動態調整的連續性和靈活性。建立健全區域發展失衡失序預警防範機制，明確核心指標和紅黃燈標誌，形成及時有效的預警報警體系。建立完善區域發展重大事件應急響應處置機制，明確相關責任部門和崗位，暢通應急處置渠道和鏈條，構建人、財、物、信息發佈等協同支撐體系，最大程度降低損失危害程度。
五是加強區域協調發展法治保障，增強區域經濟佈局嚴肅性和權威性。根據區域協調發展的問題導向和目標需求，適時啟動區域協調發展法、國家重大區域發展戰略實施保障法、特殊類型地區振興法、生態環境補償法等重大法律的立法工作，鼓勵分階段先行制定有關領域的條例，支持各部門和地方出臺區域協調發展有關的行政法規、規則、辦法等，構建有利於區域協調發展的法律體系。重點解決土地管理法、城鄉規劃法、環境保護法等執法不嚴、違法成本低的問題，加強執法監督檢查，提高違法經濟處罰和黨政處罰力度，推行信用黑名單、離任審計、終身追責等制度，嚴懲違法者、違法必究，充分發揮法律的威懾力。
（作者系中國宏觀經濟研究院國土開發與地區經濟研究所所長）
