改革開放以來，中國經歷了世界歷史上規模最大、速度最快的城鎮化進程，取得了舉世矚目的成就。但是，隨著經濟發展進入新常態，城鎮化面臨新的形勢、新的挑戰、新的困難、新的機遇。
在一個超過13億人口的發展中大國，如何走出一條符合自身實際、具有自己特色的新型城鎮化道路，是一個宏大而深遠的時代命題。
今天分享的這篇是，全國人大財經委員會委員、清華大學社會科學學院教授蔡繼明在“中國新型城鎮化理論·政策·實踐論壇2018”上發表的演講——讓市場在人口和土地的空間配置中發揮決定性作用。
圖片由主辦方提供
以下為演講實錄（內容有刪減）
城鎮化既然是一個自然的歷史過程，為什麼要由政府來推動呢？原因就在於我們現有的一些制度在阻礙著城鎮化的進程。而這些制度是由我們政府制定的，所以解鈴還需繫鈴人。要推進城鎮化，就要由政府出面，這些制度靠老百姓是無法跨越的，只能由政府降低阻礙城鎮化進程的障礙和門檻，發揮市場的作用。
在這裡面，首先我們要全面理解十八屆三中全會所提出的“讓市場在資源配置中起決定性作用”。這個命題提出之後，就涉及到怎麼去理解資源配置。這裡的資源配置指的是土地資源、勞動力資源、資本資源，以及企業家技術管理等等。所以，緊接著涉及到的土地問題，就是要構建城鄉統一的建設用地市場。
有人說，土地資源是個例外，市場配置資源不能夠在土地這個領域發揮作用。可是我們知道，土地是財富之母，勞動是財富之父，在所有資源裡面，土地和勞動是最重要的兩個最基本的原始資源。如果土地資源和勞動資源不能夠用市場來配置，那麼其它資源一定都是扭曲的。
那麼，政府在這裡面該起什麼作用呢？有人說是規劃和用途管制。不錯，任何國家，包括私有制國家，土地的使用都要受到規劃和用途管制的限制。問題就是規劃是怎麼制定的。規劃是靠我們規劃部門在辦公室拍腦門制定呢？還是要根據市場配置資源的要求來制定，並且根據市場的發展變化來及時調整？用途管制也是必要的，但是一成不變的嗎？比如，產業結構變化了，人口結構變化了，供求關係變化了，難道原來確定的土地用途就不能夠改變嗎？
所以，這裡面還是以市場配置資源作為基礎。在市場解決不了的地方、有“外部性”的地方，政府才能夠更好地發揮作用。如果撇開市場，以政府的規劃來代替市場的配置，就不是更好地發揮作用，而是在更壞的發揮作用。
市場決定資源配置，一定離不開土地市場，離不開勞動市場。那麼我們現在對土地資源是計劃配置、行政配置，嚴格地說沒有土地市場。有人說“招拍掛”，“招拍掛”是政府控制著城市土地，是唯一、獨家的賣方市場，這不是競爭的市場。政府手裡面的土地不是通過市場得到的，是通過行政徵地強制得到的。
我們現在搞的改革，我們允許農村集體土地入市，但是我們嚴格限定在了經營建設用地，農村建設用地19萬平方公里，經營型建設用地只有4000多萬畝，大概只佔了百分之十幾。而且這些經營建設用地已經在投入使用了，讓他們入市不過就是頒發一個出生證，並沒有增加城市建設用地的有效供給。農村大量的建設用地是宅基地，楊偉民主任說到，農村閒置的宅基地就3000多萬畝，已經超過城市住宅用地。把這些閒置的宅基地入市，我們的地價、房價能不降下來嗎？
所以，我們現在限制農村宅基地的入市，這仍然是計劃配置資源。至於人口方面，我們對存量人口還是進行計劃限制，尤其是特大、超大城市的人口規模，總是要提出要嚴格限制特大、超大城市的發展。北上廣深這些千萬以上人口的大城市，都在控制人口規模。
而原來的國土部也明確講，超過500萬以上人口的城市嚴格限制建設用地供給。我們土地管理法的修整案已經討論了幾年，現在已經是第二稿徵求意見，仍然在強調使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途，而且確定到每一塊土地的使用。
我下面講的第二個問題，就是要讓市場決定城鄉以及城市之間的人口分佈。“離土不離鄉”、“就地工業化”已經造成資源的浪費、環境的惡化，不可持續。“進城難落戶，遷徙難定居”導致我們的半城市化以及家庭的分裂，70%的產業工人揹著農民工的稱號，沒有城市戶籍，2.25億農民工“被城市化”，“被統計”為城鎮常住人口。但是，這裡面就有幾千萬留守兒童、留守婦女、留守老人。這些數據可能已經官方不認可了，因為我們的統計口徑變了，18歲以下，父母雙方只要有一方在身邊就不能叫留守兒童。
春運潮大家都知道。每年春節是數以幾十億的人口大遷徙，這都是“半城市化”造成的結果。我們人為地遏制了大城市的發展會導致什麼結果？我們的城市化進程已經受到嚴重的遏制。國際經驗來看，人口向大城市集聚是世界性普遍的規律，聯合國從1950年統計到2015年，又預測到2025年到2035年，我們看到現實的數據和預期的數據，50萬以下人口城市在整個城市人口中佔的比例是越來越低的，中等城市、大城市、超大城市在城市人口中的比例是越來越高的。就美國來說，我們也看到了同樣的現象，就中國來上，我們看一下改革開放從1982年到2016年，也是大城市的人口增長快於中小城市和小城鎮。到2016年，我們看到一線城市從原來的1990年2.8%提高到了5.2%，二線城市是16.5%提高到了20%，而三四線城市由80.7%降低到了74.8%。我們經常說，我國的城鎮化率已經超過了世界平均水平，前面兩位專家都談到了，我國的城市化速率遠低於同期的日本，我國的戶籍人口的城市化低於常住人口城市化14%，那也就是說2.25億農民工和他們的家屬被統計為城鎮人口，但是沒有戶口。
不僅如此，剛才忽略了一個城市化和城鎮化的差別。城鎮化率58.5%，這是常住人口，但是城市化率多高？注意了，我們這裡面有兩萬個鎮，一個鎮的人口平均一萬人，兩萬個鎮就是兩億“鎮民”，不是“市民”。在發達的國家，城市和城鎮是沒有差別的，也不存在有戶口和沒戶口的差別。我們的兩萬個鎮到底是講“鎮民化”還是“市民化”？講“城鎮化”是不是意味著將來更多的人口要向小城鎮集中？要發展兩萬個鎮。
我們知道，中國的鎮和市不僅是五級政府的差別，而且是公共服務、各種基礎設施的差別。因此，我們講城市化是高水平，城鎮化是低水平。城市化的速度在下降，我們把五年做一個單位統計就會發現，1996-2000年，城市化速率最高，從此之後每五年作為一個計量單位統計，我們的城市化速度在下降。
各位注意，我國目前工業化沒有完成，城市化正方興未艾，我們不能行百里路半九十。這時候提“逆城市化”，提城市化的速度放慢都是違反經濟規律的。應取消對大城市、特大城市人口規模的限制，取消對它的行政計劃控制。優先發展大城市不僅能夠少佔耕地，而且提高大城市控制汙染的能力，並且能夠提供更多的就業崗位，而且從經濟效率來說，更是能夠發揮規模經濟效益。
我國的特大城市、超大城市不是多了，而是少了。我國最大的城市上海，按照最大城市的人口占全國總人口的比例來計算，低於世界平均水平。我國的大都市群不是大，而是不夠大，三大都市群加在一起的GDP也沒有達到日本和美國三大都市群的水平。
我要講的第三個問題，就是要讓市場在土地資源配置中起決定性作用。房價十年九調，為什麼越調越高？前面有人講，房價的問題不是建房成本的問題，是宅基地成本的問題。政府控制著宅基地，十年九調只是控制剛需，但剛需是控制不了的。需求不斷增加，供給沒有相應增加。
剛才說如果我們把農村閒置的宅基地3000多萬畝宅基地，通過“增減掛鉤”轉移到城市，城市的宅基地又增加百分之百，那還用得著限制購房嗎？我們國家建設用地佔全國土地面積的比例是低於世界水平的，建設用地裡面的住宅用地更低於世界平均水平。
改革開放以來，每年人口從中西部向東部轉移，但是我們的新增建設用地的配給是在向中西部傾斜。由原來的東部佔70%，西部佔30%，現在倒過來。中西部佔了70%，東部只佔了30%。我們看到空城、鬼城沒有發生在北京、上海，深圳，都是發生在中西部。
嚴格控制大城市導致的結果，越是大城市越控制土地，結果大城市一定是房價泡沫，而中小城市、小城鎮一定是庫房積存。
所以下邊我就回到土地制度，深化土地制度改革，重點突破是什麼？
要讓市場決定土地資源的配置，同時要堅持公益性徵地的原則，凡是不屬於公眾利益的範圍，一定要由市場配置，允許集體土地入市。
尤其是宅基地，城市居民的宅基地有完整的用益物權，農村的宅基地只有使用權，沒有轉讓、出租的權力，更沒有抵押獲得貸款的權利。
現在搞“增減掛鉤”，可以跨城市、跨省市，但是要靠計劃。建設全國統一的建設用地市場，稀缺的資源才能夠得到最有效的利用，這也是市場配置資源所要求的。
另外，農村為什麼貧困，為什麼“三農問題”喊了幾十年，“一號文件”出了20個，“三農問題”始終是全黨工作的重中之重？一個很重要的原因，沒有改變農村“人多地少”的基本狀況。
一家一戶平均土地8畝地，是世界上超小的土地經營規模，一畝地500塊錢的農業生產的純收入，才四千塊錢，一家兩口人就絕對貧困化水平，現在農民收入增加，不是靠從事農業生產，50%以上靠的務工的收入，怎麼把8畝地搞成16畝、32畝、64畝，搞成120畝，達到規模經營，農民自然就富了。
當然，這就意味著百分之八九十的人口轉移到城鄉里了，城鄉人口的流動就可以達到平衡。
土地修法不能顧頭不顧尾。我們憲法，城市土地歸國家所有，國家為了公共利益才能徵收農民的土地。那不是公共利益怎麼辦？允許集體土地入市就違憲，要徵收也是違憲，所以土地法律的修改首先是涉及到最高法的修改。
接下來就是《土地管理法》，城市公共利益怎麼界定呢？公共利益界定為城市市區，凡是列入規劃的就要徵收，這是偷換概念。城市裡面列入規劃的土地有相當一部分不是公共利益，就不應該徵收。
那麼接下來《城市房地產管理法》要修改了。我們的《土地承包法》現在搞三權分制，三權分制以後，只有經營權可以流轉，承包權只能在集體內部流轉，這樣的農村不就變成一個封閉的經濟組織嗎？
我們向世界都開放了，我們的農村為什麼不能彼此開放？大量的農民永遠是外來的農民，不能變成本地的農民？正如我們的農民工不能變成市民一樣。因此，《土地管理法》的修改還在討論，需要放開門戶，允許城裡人到農村，也要允許外村人到本村來。要取消有關部門不允許城鎮居民到農村買房，或者是租地建房，這樣的規定明顯是違反居民自主選擇居住地點的這樣一個自由。
所以總書記說到，土地改革要有三條底線：
第一條底線，公有制不能突破。我覺得這個不必擔心，憲法規定，城市的土地歸國家所有，農村的土地歸集體所有。我們在這裡說土地流轉，流轉的是使用權，我們說土地的買賣，買賣的是使用權，沒有任何一個人一個組織，一個政府公然說買賣土地的所有權，這種擔心除非我們修改憲法，這種擔心是不必要的。
第二，耕地的紅線不能突破。這個也沒有必要突破，我們大面積佔用耕地的年代，工業化時期已經過去了，這些年每年新增建設用地佔用耕地的面積都在減少。尤其我們剛才談的土地流轉涉及到農村集體建設用地流轉，根本不涉及佔用耕地，農村19萬平方公里的建設用地超過城市建設用地一倍以上，城市才9萬，我們把那3000萬閒置的宅基地流轉起來，來解決工業化、城市化以及進城務工農民的住宅問題，這也不存在耕地紅線的突破問題。
最後，農民的權益不受到傷害。我們怎麼理解總書記這句話，事實上土地流轉起來，增加農民的選擇的權利，賦予他選擇的權力，讓農民在土地流轉當中使農村土地產權獲得財產性收入，是這樣做保護農民利益呢還是限制它流轉保護了農民的利益呢？我想大量的事實已經做出了回答。
我的發言完了。謝謝各位。
每日經濟新聞
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