2018年12月27日，一名警察在美国华盛顿的国会大厦附近执勤。（新华社/法新/图）
美国政府“关门”呈现出常态化特征，外界对此褒贬不一：反对者指责说，“关门”的病根是竞争性政党政治常常不择手段，导致社会管理失控并以损害民生开支为代价。支持者则认为，“关门”是类似保险丝熔断的制度性设计，能够以绝对化的方式巧妙地防止政府乱花纳税人的钱。
美国政府“关门”已进入第13天。当地时间2019年1月2日，美国总统特朗普与来自民主党、共和党国会领导人举行会谈。
民主党人依旧强烈反对特朗普政府50亿美元的边境墙经费议案，美国政府“开门”似乎遥遥无期。
反击之策直指民主党“票仓”
“关门”危机之下，多数公立博物馆闭门谢客，国家动物园的“镇园之宝”大熊猫的直播也被掐断，一些联邦运营的公园仍对外开放，但垃圾堆积如山，甚至一些婚姻登记机构也选择“打烊”。
“接待人员问我们要去哪儿，我们说婚姻登记处，他们说，‘哦，今天不行。’”美国国会前雇员丹妮尔·吉纳科波洛斯和丹·波洛克在接受媒体采访时说，他们到婚姻部门领取结婚证时被拒之门外。
这对无奈的准夫妇，还在婚姻事务局门前合影留念，并将照片发在社交媒体上。
美国政府这一轮“关门”的导火索是边境墙计划。为阻止拉丁美洲移民大规模入境，特朗普政府要求国会同意拨付50亿美元，用于在美墨边境修建“边境墙”。
民主党人对此持反对态度，他们指责特朗普政府“实体的隔离墙不会起到任何作用，边境墙计划只是特朗普鼓动右翼选民的政治工具。”
特朗普总统不甘示弱。2018年12月28日，特朗普发布推文回应说，“如果阻挠的民主党人不同意拨款修建边境墙，我们将被迫完全关闭南部边境。”
在连篇的推文中，特朗普还直接发出威胁彻底关闭美墨边境，“这将把我们的汽车工业带回美国。”
特朗普的反击之策，直指民主党人的票仓。多年来，坚定支持民主党的州主要集中在东北部,包括马里兰州、马萨诸塞州、佛蒙特州等。上世纪60年代以来，美国汽车工业为追逐更高的利润纷纷落户墨西哥边境地区，来自底特律等东北部地区的美国汽车工业商多数在政治上倾向民主党。
缘起“让它能控制住自己”？
美国政府最近一次“关门”发生在2018年1月20日，美国参议院未能就“追梦人计划”达成一致，特朗普政府宣布当天零时起“关门”。
所谓“追梦人计划”是奥巴马总统2012 年签署的“童年非法入境暂缓遣返计划”，涉及80万非法移民的居留权问题。特朗普上台后，新官不理旧账，废除奥巴马政府的“追梦人计划”，招致民主党人的强烈反弹。
美国政府“关门”越来越呈现出常态化特征，外界对此褒贬不一：反对者指责说，政府“关门”的病根是竞争性政党政治常常不择手段，导致社会管理失控并以损害民生开支为代价。
一些支持者则认为，“关门”是类似保险丝熔断的巧妙制度性设计，能够以绝对化的方式防止政府乱花纳税人的钱。
“在构筑人管理人的政府时，最困难的是：你先得让政府有能力控制百姓。”第四任总统詹姆斯·麦迪逊代表着美国建国者朴素的政治思想，“接下来，你还得让它能控制住自己。”
无疑，美国政府“关门”现象与这种“权力制衡”思想一脉相承，它的制度根源在于其特殊的预算制度。
美国宪法第一条规定，“除依照法律规定的拨款外，不得从国库中提出任何款项，一切公款的收支报告和账目应定期公布”。但是，总统领导下的行政部门以各种手段摆脱宪法的束缚，超额开支，并抢夺国会的财政权。
这直接催生了1870年《反超支法》（Anti-Deficiency Act），“任何政府部门在任何一个财政年度里的任何超出国会拨款的开支，或以任何合约形式在将来超出国会拨款的支出，都是非法的。”
1921年，美国国会通过《预算和会计法案》（The Budgetand Accounting Act of 1921），标志着美国联邦预算制度进入“现代时期”，该法案明确要求总统必须代表联邦政府向立法机构递交行政预算，并增加预算局以协助总统编制预算，同时还成立审计署来监督预算实施情况。
以总统为核心的行政权不断扩大，只能通过制度设计“让它能控制住自己”。1974年通过的《预算和截留控制法案》（Budget and Impoundment Control Act）进一步规定，全权预算支出必须通过相应的年度政府算出预算案的支持方能生效。自1976 年美国国会正式执行预算程序以来，美国政府已至少20次停摆，短则1天，最长者则达21天。
“关门”具有选择性，更非慌乱之举
在拨款请求遭到国会否决后，美国历任总统往往有意扩大“关门”的危害，试图以汹汹的民意反向国会施压。
美国政府被债务缠身并非一日之寒。按照美国法律规定，政府财政预算案需要得到国会参议院和众议院批准，并经总统签署后才能生效。
四十多年来，由民主党和共和党分别把持的参众两院却往往针尖麦芒，导致预算案迟迟通不过。如此，美国政府就拿不到办公经费，部分部门只能暂时“关门”。不过，这种“关门”具有选择性，更非慌乱之举。
白宫行政管理和预算局是“关门”程序的重要执行、协调者。它会要求政府各部门提前制定“关门”应急计划，诸如安排哪些留守人员？做好政府“开门”前的新人员招募计划了吗？
美国政府频繁的“关门”，让政府工作人员意识到所端并非“铁饭碗”。美国有线电视新闻网2019年1月1日报道，最新一轮政府“关门”危机中，大约38万名联邦政府官员停职，42万人在无薪工作，美国政府雇员联合会指责政府违反《公平劳工法案》，并已发起有组织的讨薪活动。
一些政府雇员开始寻找新工作，或者在互联网上众筹寻求帮助。美国政府雇员联合会主席J·戴维·考克斯说，“我们国家的英雄、联合会的成员及家人当然有权知道，下一笔薪水何时到账，他们的工作必须得到报酬。”
当前，美国联邦政府四分之一的部门已宣布资金告罄。但是，政府“关门”并不涉及国家核心部门，国防外交、航空管制、公共健康、边防管理与灾难救护等部门仍在正常运作。
美国实行联邦、州和地方三级预算制度，实行比较彻底的分税制，三者之间的财权和事权划分泾渭分明，并没有一个全口径的国家预算。因此，州政府所负责的基础教育、地方治安、地方社保、消防等，也没有过多受到联邦政府“关门”危机的影响。
从这个意义上讲，美国政府“关门”也不是外界渲染的风雨欲来风满楼，美国学者和主流媒体更喜欢用政府“停摆”一词。
此次“停摆”危机仍在加剧，特朗普政府与民主党人都没有丝毫退让之意。
“（联邦政府关门）无论多久都行。”2019年1月2日，在与国会两党领导人会面后，特朗普拒绝了一些民主党人让政府重新“开门”的提案，并在内阁会议上放出上述狠话。
2019年1月3日，众议院民主党领导人佩洛西也信心满满地表示：结束不久的美国中期选举结果表明，民主党已夺回众议院多数席位和主导权，届时特朗普政府只能结束“关门”，但“特特朗普休想通过50亿美元的边境墙计划。”
外界悲观地估计，由50亿美元“边境墙”计划触发的美国政府“关门”，可能会打破21天的最长历史记录。
閱讀更多 南方週末 的文章
