■昨日，2019年市政府“一号文”《关于拓展优化城市发展空间加快推动高质量发展的若干意见》新闻发布会召开，图为发布会现场 记者 郑家雄 摄
昨日上午，市政府在市会议大厦举行新闻发布会，重磅发布2019年市政府“一号文”《关于拓展优化城市发展空间加快推动高质量发展的若干意见》（以下简称《若干意见》）。市政府秘书长邓涛，市政府新闻办、市自然资源局、市工业和信息化局、市住房和城乡建设局、市农业农村局、市城市管理和综合执法局有关负责同志出席了新闻发布会。
受市委副书记、市长肖亚非委托，邓涛详细解读了《若干意见》的出台背景、主要考虑、主要内容、创新举措、配套政策等有关内容。邓涛和市有关部门负责同志还分别回应了媒体记者的提问。邓涛表示，《若干意见》历经近半年时间酝酿，改革任务涉及面广、牵涉单位多，特别是今年3月以来省相关政策作了较大调整，起草小组对市政府“一号文”的相关内容作了较大幅度的修改完善，其间反复征求基层一线的意见建议，对照研究上级最新政策，学习先进地区的经验做法，并通过验证服务实际项目优化提升。《若干意见》推出的政策干货及一系列配套政策，既是贯彻落实《粤港澳大湾区发展规划纲要》的具体行动，也充分体现了市委市政府抢抓粤港澳大湾区建设战略机遇、优化拓展城市空间品质、加快推动高质量发展的决心和态度。
为全方位拓展城市的生产、生活和生态空间，《若干意见》明确提出了“收储整备、城市更新、盘活整治、空间增容、集约提效”等五大路径，以及“成本、权益、规划、资金、审批、机制”等六大保障，共计40条政策措施。概括起来就是“拓空间40条”，分解为147项工作措施，其中85项是首次在莞实施的政策创新点。
“一号文”亮点
成立“拓空间”总指挥部
突出五大特色亮点，攻坚推动“拓空间”任务落实
一是突出问题导向。针对土地收储整备不足、“两违”屡禁不止、低效闲置土地数量较多等问题，既做好“加法”，通过增加土地收储整备更好地保障项目用地需求；也做好“减法”，对“两违”以及低效闲置土地强化拆除腾退，进一步腾出发展空间；同时做好“乘法”，针对土地产出效益不高等突出问题，通过城市更新、增容提效等手段，不断提高土地利用效益和发展质量。二是突出用户思维。注重站在政策申请者、执行者的角度，进一步增强政策的创新性和可操作性，做到部门有创新、镇街可操作、村组看得懂、企业用得上，为不同实施主体提供更加清晰的操作指引。三是突出重点保障。贯彻落实东莞打造粤港澳大湾区先进制造业中心的战略部署，将加强重大产业项目落地保障作为重中之重，着重为重大产业项目落地提供拓展路径和机制保障。四是突出利益共享。一方面优化市、镇、村、企多层次纵向利益共享机制，通过收益提升、土地物业增容等手段，推动市、镇、村、企“四个轮子”一起转。另一方面推动不同区域之间横向利益共享，探索建立土地开发收益区域平衡机制，定向用于增加低密度开发区内村（社区）的资产和收入。五是突出担当作为。成立“拓空间”总指挥部，建立覆盖市、镇、村三级的工作架构，构建全流程协同推进机制，充实镇村基层工作力量，纳入市委重点工作和市政府硬任务等，进一步压实各级各部门的责任和担子。
细化分解147项工作任务，压实“拓空间”工作责任
“拓空间”作为一项关系东莞未来高质量发展的系统性工程，此次“拓空间40条”同步印发了任务分解表，细化出147项具体工作任务，明确牵头单位和协助单位，进一步压实各级各部门的责任和担子。督促各部门抓紧相关配套政策、实施细则、操作办法的起草出台工作，目前，共梳理出“拓空间40条”配套政策18份，要求在6月底前全部提交市政府审议。
坚持试点项目带动，力争在较短时间内取得阶段性突破
“拓空间40条”更加注重以试点带动，围绕收储整备、城市更新、盘活整治、空间增容、集约提效等领域，目前已面向全市征集了一批“拓空间”试点片区、试点镇街（园区）和试点项目。每个试点项目将在用地指标、规划调整、财政资金安排以及生态控制线、工业保护线范围核减等方面实施会审会办，给予适当倾斜。同时，在服务推进试点项目的过程中，根据推行效果动态调整完善政策体系。
制图/叶洁新
“拓空间40条”创新举措
推广1.5级土地开发模式
加大政府主导的土地收储整备工作力度
首次明确市镇两级重点收储的土地类型和土地范围，强化土地收储整备年度任务的督查、考核与奖惩，并设立镇街（园区）领导班子土地物业收储整备专项奖励。
编制土地储备五年中期规划、三年滚动计划和年度土地储备计划，开展对市属企业、镇街属企业和机关事业单位闲置土地与老旧低效物业的专项收储工作，快速收储整备一批土地。
强化产业导向，要求市、镇街（园区）每年新增收储用地总量中，作为工业用途的比例原则上不低于30%。
试行政府购买土地整备前期服务
鼓励引入咨询顾问、法律顾问、测绘和监理、土地征收评估、评估督导、土壤污染防治第三方从业机构等，完善土地物业收储整备的全链条市场服务，推动土地收储更加专业化、科学化。探索通过信托和基金等途径，引导社会资本参与土地收储整备工作，为土地收储提供更多资金。
推广1.5级土地开发模式
去年东莞印发了《东莞市土地1.5级开发操作指引》，成为国内第一个从政府层面发布1.5级开发指引的城市。此次进一步扩大使用范围和对象主体，一是将市级储备土地扩展到市、镇街（园区）两级储备土地；二是除了市属国有企业外，将大型龙头企业也纳入可运营范围，鼓励更多主体参与。
通过设立提前交储奖励、增值收益共享等方式，提高各方积极性
针对当前土地物业收储整备过程中利益共享困境，提出要逐步完善综合开发收益市、镇、村三级共享机制，创新土地置换、物业置换、委托交易，设定收储权益容积率，提高留用地安置货币补偿标准，增加土地物业统筹补偿类型等方式，多渠道满足土地物业权利人的利益诉求。同时，鼓励土地原权利人按期或提前交储，按阶梯式定额标准给予奖励。
加快推进镇村工业园改造提升
据统计，目前全市共有镇村工业园716个，已开发用地面积合计约161平方公里。此次提出了全面简化审批流程、实施改造后税收奖励等举措，激发改造动力。特别是支持镇街（园区）主导镇村工业园“工改工”项目，鼓励镇村成立全资项目公司，或与龙头企业成立合资项目公司，在工业园改造提升中依法将集体土地征为国有工业用地，开发建设高标准厂房和工业大厦，实施产业用房产权分割及转让，加快产业用房招商和改造投资回收。
推动连片出租屋改造利用
东莞出租屋数量庞大，私搭乱建多、火灾隐患大，一定程度上影响了人居环境质量和城市品质提升。此次鼓励镇街（园区）统筹村（社区）存量房屋，与人才安居、长租公寓等企业合作，实施综合整治类更新，以统租统收模式将连片出租屋改造为规模化定制化的人才公寓、长租公寓项目，纳入地方住房保障体系。
加大低效闲置土地处置力度
为了进一步提升土地使用效率，提出采取协议收地、以房换地、兼并重组、合作开发、调整土地使用条件等方式，加快推动低效闲置土地盘活利用。同时，对批而未供满两年的存量建设用地建立台账，鼓励各镇街（园区）通过撮合招商引资或实施属地范围内位置置换等方式盘活，配置给优质新项目。
探索盘活利用集体私下流转土地
为妥善解决集体土地私下流转问题，创新提出了制定分类处理办法，支持具备开发条件的土地调整为产业用途，承接优质产业项目。鼓励根据实际，试点探索将地块原流转对象选定为招商中介，允许结合项目产出贡献和招商政策，给予相应的中介奖励。
鼓励适度提高土地开发强度
目前，东莞各类建设用地平均容积率处于较低水平。此次明确，除特殊要求外，新建工业用地基准容积率不低于2.0。以实施全域容积率密度分区管控为支撑，提出适度提高产业用地和TOD范围内已批未建项目的开发强度。
强化产业用房分割转让政策管控
结合今年3月省自然资源厅最新政策，全面梳理我市现行产业用房分割转让政策。对新型产业用地（M0），明确建立比例奖励机制，可视效益贡献适度调增分割转让比例、调减物业贡献比例等，进一步强化政策激励。对产业转型升级示范基地，加强开发全程监管，在入驻企业知识产权、工业增加值等方面严格约束条件与刚性要求。对科技企业孵化器，要求已备案的科技企业孵化器获得国家级科技企业孵化器认定后，方可申报产业用房产权分割转让。
创新托管、BOT、BOS等土地合作开发模式
总结推广东城街道等的创新实践，在合理保障村组集体经济组织和村民权益的前提下，鼓励和引导社会资本与镇村通过托管、BOT、BOS等方式合作推动土地物业整备开发。
积极撬动庞大的集体经济组织资金
长期以来，我市数额庞大的集体经济组织资金没有得到充分利用。这次政策高度重视这一问题，认真考虑发挥东莞集体经济组织存量资金规模庞大、置换资产愿望强烈的特殊优势，积极拓展信托计划、资管计划等方式，结合“拓空间”优质项目，委托市和镇街（园区）骨干企业用于“拓空间”优质项目的投建。鼓励集体经济组织以土地置换物业、投资分成物业、定制购置物业等方式，增加集体资产与物业增值收益，也鼓励认购持有相关项目的收益权信托，拓展投资形式与物业运营收益。
焦点问答
强化产业转型升级基地后续监管力度
记者：“一号文”进一步强化了对产业转型升级基地的后续监管力度，主要是出于怎么样的考虑？下一步产业转型升级基地将如何与新型产业用地（M0）衔接？
市工业和信息化局局长詹志斌：实际上，产业转型升级基地是我市2016年出台的一项政策，主要是为了结合我市产业链条发展需求，培育和引进相关产业企业，实现错位发展，力争打造一批高端制造与技术创新的产业载体，构建产业转型升级和产业集聚创新发展的新高地。截至目前，共有9个项目获市政府认定为产业转型升级基地。从政策执行情况来看，目前的产业转型升级基地项目存在着一定的问题，一是未能完全体现市委市政府保障工业发展空间、提高土地产出效益、培育新兴产业的导向；二是存在类房地产现象，很多项目以“一事一议”的方式申请产业用房预售，但由于税收贡献、入驻企业等指标未能达到政策要求，暂未有分割销售产业用房办理不动产登记的案例；三是由于地价较低、不需要贡献土地物业，对经营性用地市场造成了一定的冲击。
由于不再批准新增新型产业用地项目，对于有意向参与类似产业转型升级基地的新型产业空间载体开发，市政府将引导其申报M0政策。我们将从规划建设、入驻企业、分割转让、物业贡献、监督检查等五个方面加强两类政策之间的衔接。
市政府秘书长邓涛：我补充回答，因为大家比较关注，实际上里面有很大的风险。部分产业转型升级示范基地，现在成了一些社会资本、一些不良商家套利的空间，拿工业地的地价，买了政府地块，但是去干商铺、写字楼的事情。这搅乱了东莞的地价体系，挤压、抬高了像广东华中科技大学工业技术研究院、京东都市智能产业新城、天安数码城等正常的孵化企业、平台的用地空间和成本。
在这里，我也通过广大媒体转达一个强烈的信号，省政府目前已经下文，对于这种行径予以严厉的约束。产业转型升级示范基地这个政策已经废止了，不再新批，不再受理。目前只有善后的问题，不是延续的问题。已经批了建了的，我们会做严格的善后。
政府相关部门不会以违背法律底线、政策原则去做冒险的事情，相关的企业在这个问题上应该认清形势，不要再来这里“闯关”。想继续做下去的，就必须按照省政府文件约束去办实业、办制造业、办新型制造业，如果没有能力按照约束条件去开发的，希望他们尽快卖盘转手。
盘活村组集体闲置资金参与“拓空间”
记者：《若干意见》提出要盘活村组集体经济的闲置资金参与“拓空间”，预计未来可以盘活多少资金，能够达到什么样的预期和收益？
市农业农村局局长张永忠：盘活村组集体的闲置资金参与“拓空间”是《若干意见》的一项重点工作。《若干意见》提出积极拓展信托计划、资管计划等方式，结合“拓空间”优质项目，委托市和镇街（园区）骨干企业用于“拓空间”优质项目的投建。同时，鼓励集体经济组织以土地置换物业、投资分成物业、定制购置物业等方式，增加集体资产与物业增值收益，也鼓励认购持有相关项目的收益权信托，拓展投资形式与物业运营收益。经过多年发展，东莞村组集体积累了大量资产，至2018年底，全市村组两级集体总资产超1700亿元，其中银行存款有300多亿元，在留足日常管理运作需要后，到期资金可积极参与“拓空间”项目投资。目前，我市已协调金融机构推出参与大湾区建设的投资理财产品，年收益率为5%-8%，远高于当前银行存款平均收益。接下来，市农业农村和金融部门将围绕《若干意见》文件精神，继续积极对接市属国企以及金融机构，开发更多符合村组集体资金投资特点的、参与“拓空间”建设的金融投资产品。同时，引导村组集体根据自身实际以及风险承受能力积极参与，提升投资收益，力争实现既拓宽村组集体富余资金投资渠道，促进集体资产增值保值，又为“拓空间”建设提供资金支持，促进东莞高质量发展。（首席记者 李金健）
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