大鵬視野戰略策劃中心 主任

一、為何談縣？

正如著名經濟學家張五常所說，以縣為代表的競爭型地方體系正是創造中國奇蹟的真正奧秘。此話雖聽起來有些誇張，但不可否認，縣域確實在近40年發展中起到了至關重要的作用。

縣域在中國扮演很特別的角色，其地位和發展路徑也很奇特。一方面，各界形成共識，即縣是中國最為穩固的基本單元，另一方面，雖然各界重視，但至今並未召開過關於縣域的高級別討論，更為出臺過相關專門意見，至多是在涉及三農部分用一句話帶過。一方面，對於縣域儘可能地表現出理性與剋制，另一方面，省及地方則表現出極大的積極與熱情。一方面，相比於三農問題每年都是工作的重中之重，但依然任重道遠；另一方面，雖然在涉及縣域經濟的有限報告中僅出現“壯大縣域經濟”一句話，但得到了省市、地方和市場的積極響應，縣域經濟持續釋放強勁動力，實際效果遠超預期。出現這種現象，本身就很有趣。

二、“省直管”OR“撤縣設區”？

1、縣的兩大主題

提到縣域，永遠繞不開兩個話題：一是百強縣評比，二是區劃調整，也就是通常所說的撤縣設區、省直管。前者更被民間和媒體熱衷，自被叫停後，聲勢大不如前；而後者則更受地方和學界關注，因為涉及到各方切實利益。實際情況也更是如此，回看近40年來，自八十年代市管縣以來，縣級層面的區劃調整便一直沒有停止過。八十年代的撤縣改市，九十年代的撤縣設區，新世紀以來的省直管，是一部縣域區劃調整史。每次調整都涉及到奶酪的重新分配，自然牽動著省市地方各方的敏感神經。

2、區劃調整所謂何故？

梳理縣級層面區劃調整，主要是圍繞兩項，一是省直管，二是撤縣設區。省直管最早在海南、浙江開始探索，取得較好成效，引來各地效仿。撤縣設區，則是在各省、直轄市全面推開，其中廣東、江蘇力度更大、成效更為顯著。

自“市帶縣”形成，至今也僅30多年，為何又要調整，實際上涉及三個問題：

• ①市帶縣是否已過時？
• ②區劃調整能否真正帶動縣域經濟發展？
• ③中國區域經濟發展的根本動力在哪裡？

當前存在一種普遍傾向就是，全面推進區劃調整，全盤否定“市帶縣”。將區域經濟發展滯後、縣域發展落後問題都歸結為“市帶縣”，誠然，市帶縣存在諸多問題，但必須承認，正是得益於該模式，使得在短短40年間成長起來一大批大中城市，集聚大量的人口、形成較為雄厚的產業基礎，更為有力地參與了區域競爭，更有力地整合了區域內要素稟賦，帶動了整體發展，對於正處於轉型期的我國來說，這種模式還具有很強的生命力和存在的必要，不可全盤否定。

（2）區劃調整能否真正帶動縣域經濟發展？

推進區劃調整的其中一條邏輯主線是，縣域經濟發展受限主要在於縣域財權和事權受限，因而推動強縣擴權和省直管。首先肯定的一點是，在市場經濟逐步放開的當下，扁平化是總體趨勢，縣級層面強縣擴權是未來的必然，這一點毋庸置疑。但實際情況是，廣東、浙江、江蘇等推進成功的，在中西部省份，諸如河南、安徽等地成效則並非十分顯著；即使廣東、江蘇、浙江等省，也照樣存在諸多問題。同時，也看到一些並未納入省直管的縣市，反倒發展更為強勁，比如河南長葛、新鄭等縣市。影響縣域發展的因素多樣，尤其是核心地方管理者和生態，許多時候是事關成敗。由此可見，區劃調整未必是縣域發展的唯一良藥，也未必全部適用。

（3）中國區域經濟發展的根本動力在哪裡？

當前地方發展面臨的矛盾，一方面是縱向上的省-市-縣之間，另一方面是橫向上部門之間博弈，而且很多時候部門之間掣肘對於地方發展影響更大，同時，更隱蔽但影響更廣的則是縣與鄉鎮之間博弈。此外，還需要指出的是，在推進省直管的縣市，由於相應的地方事權、單位事權、鄉鎮事權、管理層跨區交流等配套設計的缺失或滯後，出現地方的掣肘和牴觸，使得成效大大折扣。

實際上，當在大力推動區劃調整之時，已經先入為主的摻雜了調控色彩，是慣性思維使然。省直管和撤縣設區表面看是針對市和縣之間博弈，進一步看是市和縣發展權和優先權之爭，再進一步則是應對發展動力缺乏下內生與外生博弈、應對發展效率低下的調控與市場博弈、應對決策權缺失下的自上而下與自下而上博弈，歸根到底，中國未來區域經濟發展的成敗很大程度上一方面取決於地方與市場之間博弈中建立合理的市場模式，另一方面取決於能夠構建合理的區域城市功能體系。

三、迴歸縣的邏輯

1、有頂層架構，更要有系統設計

任何戰略的實施和推動，不能僅停留於頂層架構，底層的系統化設計更為重要。正如前面談到的，不能只停留於財權的權屬，還需要地方事權、單位事權、管理層跨區交流、差異化的考核等配套的詳細而具體的設計，並且要區分不同地區之間的差異，從而才能真正取得實效。

2、強化治理、弱化管理，強市場、弱計劃

正如前面講到的，區劃調整本身就是應對市場的一種調節手段，具有典型的調控色彩。眾多縣域發展側面反應的是地方對市場的強力干預，反而心有餘而力不足，諸如產業集聚區、城市新區、兩區等，反倒是諸如華夏幸福、藍城、田園東方等市場力量推動的產業新城、特色小鎮、田園綜合體等倒是風生水起，值得反思。由主導型向服務型轉變，由調控向市場、由管理向治理轉變將是趨勢。

3、既要自上而下，又要自下而上

向上理順與省市關係，財權和事權，更要向下，一方面為鄉鎮增權進行跟進，另一方面調動縣域內部積極性，增加管理者的內部之間和跨區域之間的交流升遷機會。同時，尤其需要考慮核心管理者對地方發展的重要意義，既要考慮地級以上管理者的跨地區交流，也要考慮縣級和鎮級管理者的跨地區交流，可以考慮省直管縣、縣和鄉鎮主政者從沿海和發達地區空降，尤其是鄉鎮，與其大批的大學生和選派生到村，倒不如做鄉鎮主政者更靠譜，從而帶動整片發展。

4、因地制宜，因時制宜

不能鬍子眉毛一把抓、一蹴而就，更不可因噎廢食，應該因地制宜、因時制宜，逐步推進。整體全部推進，太過冒進不可取；忽略脫離發展階段，不分主次、本末倒置的同樣不可取。不能只看到浙江，江蘇和廣東的縣市發展，更應該從整體發展背景來看，適應不同經濟社會發展階段，脫離階段，再好的設計都會大打折扣。任何區域大致都經過低水平均衡——極化——高水平均衡階段，當前河南和大多數區域正處於第一到第二階段過渡，首要任務是強化省域中心和區域中心，撤縣改區應是首選，中心極化、強市擴區。

5、中心極化，強市擴區，強縣擴權，撤鄉並鎮，強村富民

對於當前及未來一段時期，尤其是中西部地區，應該將此作為區劃調整的一條發展主線、縣域經濟發展的重要目的和前提。重要的是形成模式，促進省會城市和區域中心城市的快速集聚和極化，儘快促進省會城市和地級市周邊有條件的縣市進行撤縣並區；積極推進強縣擴權，審慎推動省直管；與強縣擴權相對應的是積極推進撤鄉並鎮和強鎮擴權。同時，尤其需要指出的是，在推動三權分置的同時，更需要著力進行村集體增權和賦權的探索。目前一味強調三權分置，過分強調村民權益，弱化村集體權益，很有可能事與願違。唯有強有力的村集體，才有強村富民的實現，進而自下而上地促進鎮域、縣域和區域的整體發展。

6、瞭解縣情，更要掌握縣域思維

區劃調整隻是手段，不是目的。縣的廣域型特徵，註定與城市型地域特徵不同。要發展縣域經濟，首先要掌握縣域核心特徵，尤其要抓住三項核心工作：發展、穩定、鞏固管理，四大核心要素：一是強力的管理者，有先進的理念，戰略眼光；二是良好的生態，一團和氣，但不求發展也不好；三是良好的營商環境，民營經濟活力，民營經濟是縣域經濟發展的根本動力；四是良好的戰略機遇和外部環境。

李俊鵬

大鵬視野戰略策劃中心 主任

聚焦區域和城市發展戰略、國土空間規劃、鄉村振興、文旅項目策劃諮詢、相關規劃技術諮詢，從業10餘年，操盤各類實戰案例100多項。

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