《經濟》記者與山東大學縣域發展研究院院長黃凱南約訪時，他正在加緊整理山東各地鄉村振興的經驗，希望能在今年對外公佈初步成果。他告訴記者，目前很多項目都在建設初期，項目成果需要很長的評估週期。
“從大的層面來看，2018年主要還是集中在規劃方面，明確思路和方向，真正落地應該是2019年。”在鄉村振興推進的17個月裡，國家發改委國土開發與地區經濟研究所綜合研究室主任賈若祥調研了很多地方，據他統計，截止到2018年底，全國多個省區市已基本完成地方鄉村振興規劃編制工作，其中，河北、山東、河南、山西、內蒙古、甘肅等14個省區市已印發實施省級鄉村振興戰略規劃；北京、天津、陝西、青海、寧夏等14個省區市戰略規劃已提交省級黨委政府審議，將於近期印發實施；黑龍江、上海、廣東3個省市以及新疆生產建設兵團已編制完成規劃初稿或送審稿。與此同時，一些市縣也在著手編制鄉村振興規劃方案，據記者瞭解，內蒙古已有22個旗縣市區完成了縣域鄉村建設規劃的編制和修編工作。
規劃之後就是大規模的落地建設，這不僅僅需要時間，還需要可持續的資金投入。
7萬億遠遠不夠
去年6月，農業農村部辦公廳印發了《關於做好鄉村振興投資需求摸底和2019年中央農業建設投資計劃草案編報工作的通知》，要求全面摸底本地區鄉村振興投資需求，努力摸清“政府投資+金融信貸投資+社會投資”用於鄉村振興的需求底數，填寫投資需求摸底表。雖然至今尚未公佈具體數字，但中央農村工作領導小組辦公室副主任、農業農村部副部長韓俊在1月12日出席論壇時曾表示，初步測算，要落實鄉村振興戰略規劃今後5年的重點任務，大約需要投資7萬億元以上。
這個數額是否足夠覆蓋廣大農村的基礎設施建設？
財政部財政科學研究所研究員、中國公私合作研究專業委員會秘書長孫潔直搖頭，“遠遠不夠，按照城市人均基礎設施投入標準計算，7億農民，7萬億元簡直是杯水車薪”。
“這個投入肯定會非常大，提升農民生活水平、改善農村經濟發展是一個偉大的社會改造工程，與蓋幾棟房子、建幾座新城是兩個概念。財政、發改、農業農村等部門也應該會有相應的措施和資金，但就地方發展而言，也是遠遠不夠的。”香山智庫理事長、中信改革發展研究基金會資深研究員周凱波分析道。
“說實話，資金始終是一個瓶頸和制約。”中國社科院農村發展研究所研究員李國祥告訴記者，鄉村振興範圍比較大，各方面都會涉及，對資源和資金的需求也非常大，“在這種情況下，如果什麼都幹，就有可能什麼都幹不成”。
財政只是引導不能過度依賴
鄉村振興的短板有哪些？
在李國祥看來，基礎設施和公共服務都是各地普遍存在的短板，尤其是在一些偏遠農村、牧區，教育、醫療、就業和社會保障等基本公共服務歷史欠賬太多，而目前各地的財政投入也多集中在這些方面。
四川高縣和浙江蘭溪市的投入情況證實了這一點。據高縣縣委書記李康介紹，目前高縣財政資金支出主要集中在扶貧、農業農村發展、教育醫療、社會保障等多個領域，已建立鄉村振興儲備近期和中長期項目534個，概算總投資823億元。蘭溪市相關負責人也表示，在眾多領域中，蘭溪投入較多的是民生和農業，佔去年鄉村振興總投入的18.4%，其中新農村建設投資4000萬元左右，扶貧1000萬元左右，耕地保護、農田質量提升、糧食功能區建設、畜牧業綠色發展方面1億元左右。
“從目前來看，鄉村振興首先是重點完善鄉村發展環境，公益性項目多一些，政府投資在起步階段往往佔據非常重要的地位。例如，河南省把鄉村振興作為財政支出的優先保障領域，2018年財政收入5875.8億元，累計投入1299.4億元用於支持鄉村振興。”賈若祥說。國家發改委副主任張勇在去年10月的國新辦新聞發佈會上也表示，國家建設用的中央預算內資金，一半以上用在了農業農村方面，未來這個力度還會持續加大。
“財政有剛性支出，比如國防、醫療等，在鄉村振興投資上更多的是引導和兜底作用，不能過度依賴。”孫潔進一步解釋道，“一個10億元規模的項目，需要20%的註冊資本金，即2億元，通常情況下，財政投入佔比不能超過50%，也就是1億元，剩餘的9億元都需要通過其他方式來融資。”
對此，李國祥也表示，在產業項目上財政不可能投入太多，只是一種引導性資金，主要側重於撬動社會資本。
“在鄉村振興項目中，公益性領域主要由國家財政優先保障，競爭性領域將會吸引金融和社會資金投入，形成各有側重、相互配合的資金保障體系。”賈若祥告訴記者，在不同地區這一比例又將大為不同，對於經濟發展較快、財政收入較多的地方政府，支持鄉村振興的投入會優先保障，比例會高一些，同時由於民營經濟發達，社會資本比例也可能會更高些；對於經濟發展滯後、財力支撐不足的地方政府，可能財政無法優先保障且社會資本量小式微，則需要依靠金融重點傾斜。
社會資本涉農少
不得不承認，PPP模式即便有很多問題，但仍然被寄予厚望。去年發佈的《鄉村振興戰略規劃(2018—2022年)》中明確提出，要健全多元投入保障機制，堅持財政優先保障，加大金融支農力度，引導和撬動社會資本投入農村。
實際情況如何？
孫潔告訴《經濟》記者，由於涉農項目需要長期不斷投入，資金需求量大，回報週期長且回報率低，目前社會資本的參與度並不高。“農村與城市不同，其村莊、人口相對比較分散，距離較遠，修路、供水、供電等基礎設施建設成本很高，對企業缺少吸引力。目前山東、河南等地正在推進的農村垃圾處理項目，效果也沒有城市好。”
“100萬集中人口與5萬分散人口的需求量和投資成本是不一樣的，社會資本首先要考慮的還是盈利問題。”周凱波告訴記者，即使是在PPP項目開展較多的地方，城市基礎設施項目依然比農村多，“就我接觸的項目而言，涉農的大概只有10%”。如何解決這一問題？周凱波建議，在短期內無法實現鄉村集約規劃的情況下，相鄰的幾個縣可以聯合起來，共同建立垃圾焚燒處理廠或汙水處理廠等基礎設施，集中需求量，吸引社會資本投資。同時他也強調，這需要政府之間的高度認同，建立跨縣域的政府聯席制度，齊心協力解決問題，而不能堅守自己的地盤，固步自封。
作為鄉村振興的一線參與者和推動者，李康的感受略有不同，在他看來，隨著農業農村創業環境的逐步改善，社會資本在農業農村領域的投資佔比逐年增加，在一定程度上拓展了鄉村振興的資金來源。例如，高縣大雁嶺鄉村振興示範區共投入資金3.6億餘元，其中財政投入6000萬元，撬動社會資本投入3億元。據不完全統計，2018年高縣社會資本共投資2.27億元支持鄉村振興建設，佔鄉村振興總投入的12.49%。在資金投向上，李康表示，社會資本都願意投見效快、有固定資產的產業，例如鄉村旅遊、美麗宜居鄉村、鄉村加工業、農業生產服務業等。
“我們必須承認社會資本的逐利性，對於農田水利設施、土地整理等公共基礎設施建設，還是要堅持以財政為主體，避免給農民增加新的負擔；而發展前景良好、盈利模式清晰的鄉村旅遊，則會成為社會資本最有可能的投資方向。”在黃凱南看來，在鄉村振興建設中，PPP模式可適用於投資回報週期較長但具有穩定收益的領域。
在吸引社會資本的同時，李國祥提醒地方政府一定要處理好社會資本與農民、農村的關係。“大部分社會資本並不熟悉瞭解農業農村，進入之後如何建設，還需要政府進一步來引導和細化，否則效果未必會讓農民滿意。”
金融缺口大
為了有效破解涉農項目投融資難題，2018年山東省發改委與農發行山東省分行簽訂了《支持鄉村振興戰略合作協議》，聯合設立鄉村振興重大項目庫，確定5年綜合授信3000億元，支持500個鄉村振興重大項目，目前第一批223個項目已確定入庫。
“從項目庫的組成來看，田園綜合體項目佔大多數。但我們在山東各地的考察中發現，部分田園綜合體主要由政府投融資平臺推動，項目缺乏可盈利性。”因此黃凱南建議，在授信方面，應該根據項目性質建立不同的考察標準。“在田園綜合體項目建設上，要注重項目長期可盈利性的考察，而對於保障國家糧食安全為目標的項目授信，要以農業技術提升和土地肥力提升為考察標準，實現國家‘存糧於技、存糧於地’的戰略目標。”
據瞭解，目前濟南已有3個項目與農發行對接成功，共獲得貸款5.45億元。山東省發改委相關負責人表示，2019年將力爭入庫項目簽約率達到50%以上。當記者追問是否還會與其他銀行推進合作時，他直言不諱，因為涉農項目，除了土地整治類穩賺不賠，大多數商業銀行都不願意碰。
對此，黃凱南在調研中也深有體會。“從之前的實踐來看，由於農業屬於高風險行業，並且收益不穩定，靠市場力量，金融機構缺乏進入此領域的意願。”中國社科院2018年發佈的《中國“三農”互聯網金融發展報告(2017)》顯示，中國“三農”金融缺口高達3.05萬億元。
“銀行授信就相當於戰略框架協議，要真正把錢落到項目上，除了社會效益評估，也要評估經濟效益。”周凱波告訴記者，我國有兩套金融系統，一是國開行、農發行等政策性金融機構，另一個是非政策性金融機構，前者跟隨國家政策提供基礎性貸款支持；後者講效益，要評估項目的可行性和盈利狀況。他認為，從這兩方面來看，目前真正往鄉村投入大量資金的時機還沒有到。
政策要向下
為了增強金融扶持意願，2月11日，中國人民銀行、銀保監會、證監會、財政部、農業農村部等五部門聯合印發了《關於金融服務鄉村振興的指導意見》(以下簡稱“《指導意見》”)，提出29條舉措，包括堅持農村金融改革發展的正確方向，健全適合鄉村振興發展的金融服務組織體系，積極引導涉農金融機構迴歸本源；明確重點支持領域，切實加大金融資源向鄉村振興重點領域和薄弱環節的傾斜力度，增加農村金融供給；充分發揮股權、債券、期貨、保險等金融市場功能，建立健全多渠道資金供給體系，拓寬鄉村振興融資來源等。
黃凱南告訴記者，《指導意見》出臺一個多月以來，各級金融機構都在積極制定針對性的實施細則。但他也提醒，通過行政力量促進金融資本進入農村和農業，體現了我國體制優勢，同時也要注意可能存在的風險。“金融機構與分散的農戶進行交易，存在收集信息等交易成本過高的問題，推動金融服務鄉村振興，需要同時在產業主體上進行扶持，促進有能力的新型經營主體成長，使資金真正流向改善農業生產率的項目中。”
“如何將金融政策福利輻射到農村去，也是一個很大的問題。我們的金融制度、金融機構、金融從業人員對農村是否有充分的認識和考察，目前看來很少，政策的落地情況也就不言而喻了。”在周凱波看來，《指導意見》要落地，金融從業者必須要走進農村、瞭解農村，金融政策福利往下延伸時，也要真正落在項目的產業提升、環境改善、文化工程再造上。
“金融機構要對‘三農’實行特殊政策，在防風險、去槓桿的同時，落實好政策協調問題，降低對農業農村的影響。”在李國祥看來，2019年金融政策落地情況肯定會有所改善，但是改善到什麼程度現在還很難說。
在不斷完善鄉村振興投入機制的同時，各地也在積極探索新的模式。1月12日，“黃岡大別山金融工程試點小鎮·蘄春縣橫車鎮鄉村振興板塊”在武漢股權託管交易中心啟動，首批10家企業進行集中掛牌，這是全國區域性股權市場第一個以“實施鄉村振興”為主題的掛牌企業板塊。相關報道顯示，截至目前，湖北四板掛牌企業區域分佈已覆蓋全省17個市、州、林區，覆蓋率達到100%；縣域掛牌企業覆蓋全省103個縣級行政區域中的100個，縣域覆蓋率達97.09%；縣域掛牌企業4643家，佔中心掛牌企業總數的91.07%；縣域企業共完成股權融資694.24億元，佔中心融資總額的75.18%。
除此之外，甘肅、貴州等地也在進行農村資源變資產、資金變股金、農民變股東等方面的改革，在帶動鄉村旅遊、養老產業發展的同時，也提高了社會資本參與鄉村振興的積極性。
“鄉村振興不是一蹴而就的，而是一個長期的系統性工程，農業農村領域的投資也是一個長期的、系統性的研究問題，需要我們持續關注實踐中出現的新現象、新問題，不斷探索適用於本地鄉村振興的投資模式。”黃凱南說。
產業振興腳步要加快
打鐵還需自身硬，要想獲得社會資本和金融機構的青睞，地方還得有拿得出手的優質產業。上述高縣大雁嶺鄉村振興示範區之所以能夠成功撬動3億元社會資本，根本原因在於其已經形成了相對成熟的茶葉、花卉苗木和果蔬產業。
“產業是鄉村振興的基礎，鄉村振興要想可持續發展，必須要有產業跟進。”孫潔說。
“鄉村振興建設中，能夠出成績的都是從產業振興入手的。”周凱波告訴記者，目前各地都在積極探索，做法和思路也各有不同，“有的專門搞現代農業，有的推進城鄉融合，有的推動文旅融合，有的發展農產品的深加工”。但在他看來，真正能夠與城市協同合作、實現三產融合的項目並不多。
“在推進鄉村振興過程中個別地方仍然存在‘要項目、等資金、靠上級’的思想，‘政府幹、農民看’等現象依然存在，鄉村本土實用技能人才缺乏，農民自主創業、自我發展能力弱，成為制約農民發揮主戰作用的重要因素。”李康說。
“當前政府是鄉村振興的重要推動力，在有效發揮政府作用的同時，必須加快形成鄉村振興的內在動力機制，讓市場在鄉村振興的資源配置中發揮決定性作用。要進一步加快土地制度改革，加強基層組織建設，發展集體經濟，激發鄉村振興的內生動力。”黃凱南建議道。
“各地要針對各自情況找準突破口，不要光喊口號，要注重內生髮展，即鄉村的自我發展，先解決好隊伍和組織問題，再結合中央的頂層設計，一步一步地往前走。”李國祥表示，目前全國範圍的產業振興還沒有完全動起來，應該加快腳步推進。
閱讀更多 經濟網 的文章
