四、房屋價值評估與異議程序問題
根據《徵補條例》第19條、第20條規定，被徵收房屋的價值，由具有相應資質的房地產價格評估機構按照房屋徵收評估辦法評估確定。房地產價格評估機構由被徵收人協商選定；協商不成的，通過多數決定、隨機選定等方式確定，具體辦法由省、自治區、直轄市制定。實踐中，多數地方均制定相應的實施細則。為了避免受到地方政府的影響，房地產價格評估機構應當獨立、客觀、公正開展房屋徵收評估工作，綜合採取多種方法進行評估，而不能只選擇價格較低的方法，更不能按照地方政府少補償的意願進行評估。安業案即明確：評估應根據《城鎮土地估價規程》等規定精神，由專業的房地產價格評估機構在實地查勘的基礎上，根據被徵收不動產的區位、用途等影響被徵收不動產價值的因素和當地房地產市場狀況，綜合選擇市場法、收益法、成本法、假設開發法等評估方法對被徵收不動產價值進行評估，合理確定評估結果，並在此基礎上進行補償。
根據《徵收評估辦法》第20條、第21條、第22條，房屋被徵收人對房地產價格評估機構受委託作出的房屋價值評估結果有異議，應當向房地產價格評估機構書面申請複核評估；對複核評估結果有異議，應當向被徵收房屋所在地評估專家委員會申請鑑定。根據《徵收評估辦法》第23條、第24條，評估專家委員會由房地產估價師以及價格、房地產、土地、城市規劃、法律等方面專家組成，評估專家委員會應當選派成員組成專家組，對複核結果進行鑑定。因此，評估專家委員會專家組作為被徵收房屋所在地房屋估價機構最高專業技術權威，其作出鑑定意見即視為房屋被徵收人專業領域內尋求救濟程序的完結。由於房屋估價意見是補償決定最主要的組成部分，房屋被徵收人在房地產價格評估機構專業領域內尋求救濟未獲支持，不妨礙其根據《徵補條例》第26條第3款的規定，直接針對補償決定申請行政複議或提起行政訴訟，且房地產價格評估機構複核、評估專家委員會鑑定也不是被徵收人提起行政複議或行政訴訟的前置程序。雖然法院通常不宜否定有資質的專業評估機構依法作出的評估報告，但司法審查的最終性決定了人民法院仍然要對評估機構的資質、評估程序等進行審查，以確保評估報告合法、真實、有效，保障被徵收人合法的徵收補償利益。
五、土地使用權的補償問題
市縣級政府徵收房屋，一般是為了更有效使用土地；“房地一致”原則決定了對房屋價值的評估必須包含土地使用權價值。對此，《徵補條例》《評估辦法》《城鎮土地估價規程》均有相應規定。如《評估辦法》第11條、第14條規定：被徵收房屋價值是指被徵收房屋及其佔用範圍內的土地使用權在正常交易情況下，由熟悉情況的交易雙方以公平交易方式在評估時點自願進行交易的金額。被徵收房屋價值評估應當考慮被徵收房屋的區位、用途、建築結構、新舊程度、建築面積以及佔地面積、土地使用權等影響被徵收房屋價值的因素。安業案即重申：對房屋價值的評估，必須包含土地使用權。對房屋所有權人補償內容已經包含了國有土地使用權補償的，對同時收回的國有土地的土地使用權人不再單獨給予補償。徵收房屋的同時，所佔土地也應當一併收回。
較為棘手的問題是，如何確定劃撥土地使用權的價值，如何確定房屋未佔用土地但又附屬於房屋的院落等土地的價值。此類問題雖有一定特殊性，但通過評估仍能確定此類房地產的市場價值，從而為合理補償提供基準。由於我國不動產統一登記仍未全面實施，房屋和土地的管理職權又分屬住房和土地行政管理兩個行政領域，房屋徵收決定、補償決定、收繳房屋所有權證、註銷房屋登記與收繳土地使用證、註銷土地使用權登記等行政行為，職權主體各異，時間常有先後，甚至可能出現徵收補償問題尚未解決，土地使用權已被另行出讓、頒證，造成“一地兩證”的局面。這些問題都屬於徵收補償的附隨問題，相關行政機關應加強溝通聯繫，儘量避免不必要的爭議，地方政府也可以試行土地預出讓、預登記等制度，從而避免權利主體衝突。
實踐中，違章建築問題認定與補償問題，也有一定分歧。原則上，違章建築不應得到補償或賠償，但仍應結合個案進行判斷：對於無所有權證房屋是否構成違法建設的認定，應綜合考慮土地歷史使用情況和現狀、是否符合土地利用規劃以及有關用地政策等因素。在補償過程中，可綜合考慮當地對類似房屋的補償政策等因素，適當補償。
六、產權調換與貨幣補償的選擇權問題
《徵補條例》第21條沿襲《拆遷條例》第23條的規定，重申“被徵收人可以選擇貨幣補償，也可以選擇房屋產權調換。”實踐中，主要存在以下難點問題。
（一）侵犯選擇權的不利後果。實踐中，有的市縣級政府補償決定僅明確一種補償方式。此種做法既侵犯被徵收人選擇權，也可能導致用地單位付出更高的補償成本，特別是在房屋價格有較大幅度上漲後，徵收單位將可能面臨以較高價格購買房屋提供給被徵收人選擇的境地。陳山河案裁判即指出：“任何人不得從自己的錯誤行為中獲益。拆遷人和相關行政機關違法實施拆遷，導致被拆遷人長期未依法得到補償安置的，房價上漲時，拆遷人和相關行政機關有義務保證被拆遷人得到公平合理的補償安置。被拆遷人選擇房屋產權調換時，拆遷人和相關行政機關無適當房屋予以產權調換的，則應向被拆遷人支付生效判決作出時以同類房屋的房地產市場評估價格為標準的補償款。”此裁判的邏輯基礎在於，被徵收人（被拆遷人）從未放棄選擇產權調換的權利，徵收單位也未能提供證據證明被徵收人自願選擇貨幣補償，因此，不論是在徵收補償程序、還是在司法審判程序，被徵收人選擇產權調換的權利必須得到尊重。徵收單位不能提供產權調換的，應當支付與類似房地產價格相當的補償款。當然，此補償款與“貨幣補償”確定方法，存在一定差異，且如果被徵收人曾經放棄選擇產權調換的，則不能再主張產權調換。於棲楚案裁判也指出：於棲楚歷經多年訴訟仍未得到安置補償，貴陽市住建局與拆遷人漢方公司應依法對於棲楚的房屋進行補償或妥善安置，因違法實施強制拆遷給於棲楚造成的其他財產損失，亦應依法予以賠償。對於此兩案的用地單位而言，都是在徵收（拆遷）時不尊重被徵收人（被拆遷人）產權調換選擇權，最終要面臨多年後另行在市場上購買房屋以滿足被徵收人（被拆遷人）的產權調換主張，從而增加了安置成本，為不尊重選擇權付出了代價。
（二）如何正確賦予被徵收人選擇權。《拆遷條例》和《徵補條例》未規定補償決定應如何表述被徵收人選擇權，實踐做法十分混亂：有的僅在徵收補償方案中籠統告知選擇權但具體選擇內容和方式不明確；有的限定被徵收人在一定期限內可以行使選擇權，逾期未行使的，由徵收單位擇一決定；有的在作出補償決定前的合理期限內，告知被徵收人有選擇權，並明確告知貨幣補償的具體金額和產權調換房屋具體可識別的信息，在一定期限內不選擇的，補償決定只載明一種補償方式；還有的在補償決定中同時載明兩種補償方式，並同時明確貨幣補償金額以及產權調換房屋的具體位置、面積等特定信息，供被徵收人選擇。司法裁判的標準也不盡統一。
筆者認為，被徵收人選擇產權調換和貨幣補償的權利必須得到尊重；不論具體採取何種形式，是書面還是口頭告知，都必須建立在被徵收人能夠真正進行比較、甄別，並在此基礎上理性作出選擇。市縣級政府不能僅抽象告知被徵收人有選擇權，而應當提供具有具體金額的貨幣補償和已經特定化的房屋供被徵收人進行比較、權衡和選擇。《徵補條例》修訂時，應當進一步對選擇權的行使方式作出明確規定，以保障徵收和被徵收人雙方權益。理想化的選擇權模式是，房屋徵收部門在報請作出房屋徵收決定的市縣級政府作出補償決定時，除非被徵收人在徵收決定作出前主動放棄某種選擇外，在徵收決定中就必須分別提供兩種選擇：一是貨幣補償方式，包括房屋的安置補助費用，被徵收人不按時領取相關補助費用時的提存等內容；二是產權調換方式。同時要明確，為了防止個別被徵收人故意長期不行使選擇權，導致徵收人既要提供貨幣補償款，又要提供用於產權調換的房屋的（以致該房屋長期閒置得不到有效利用），徵收單位對被徵收人在合理期限（如三個月內）不行使選擇權的，可以單方決定只提供一種補償安置方式並提存。
七、承租人合法權益保護問題
《徵補條例》未就承租人補償作專門規定。原因之一在於徵收系針對房屋所有權人而非承租人，且市場化租賃比例已遠遠高於“房改”前的公房承租，因此繼續沿用《拆遷條例》規定承租人安置補償權並無太大必要。實踐中，對市場化租賃情況下的承租人權益的保護，可以在被徵收人取得補償後，由其作為房屋所有權人通過協商或者民事訴訟的方式，解決補償金分配問題。需要說明的是，《徵補條例》雖然沒有明確規定承租人安置補償的權利，但並未排除承租人權益保障。承租人裝飾裝修被徵收房屋或者利用被徵收房屋從事生產經營活動的，市縣級政府在確定被徵收房屋價值補償金額時，應列明相應的裝飾裝修費用、承租人相應搬遷費用、臨時安置補償以及停產停業損失補償。市縣級政府、房屋所有權人、承租人對相關補償金的分配無法達成一致的，除了房屋本身價值補償可以直接支付給房屋所有權人以外，對與承租人密切相關的裝飾裝修補償、搬遷費用、臨時安置補償以及停產停業損失補償等，可以考慮先予提存，並引導所有權人與承租人通過協商或者民事訴訟的方式解決補償金分配問題。一些地方結合被徵收人和承租人的具體情況，將裝飾裝修補償、搬遷費用、臨時安置補償以及停產停業損失補償直接補償給承租人的做法，也具有一定合理性。
（未完待續。。。）
（此文不代表本號觀點）
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