過去三年的改革主要集中在藥品臨床試驗和註冊上市的監管方面，在保持政策延續性的同時，應當進一步擴展到藥品生產、經營、使用方面的全生命週期監管
《財經》記者 賀濤 趙天宇／文 王小／編輯
震動全國的長春疫苗案迎來問責。2018年8月16日，中共中央政治局常務委員會召開會議，聽取關於吉林長春長生公司問題疫苗案件調查及有關問責情況的彙報。會議同意對7名部級官員進行處理，要求國家市場監督管理總局黨組書記、副局長畢井泉引咎辭職，要求國家藥監局局長焦紅作出深刻檢查。
隨著要求畢井泉引咎辭職的消息傳出，醫藥圈一片惋惜的同時，也在密切關注著藥改政策的方向。
中國圍繞醫藥的一系列改革，是通過出臺一個個文件推動的。據麥肯錫全球董事合夥人王錦統計，從2015年8月，國務院印發《關於改革藥品醫療器械審評審批制度的意見》，至2018年5月，國家已出臺250個改革相關的文件、規章、意見。平均每4天出臺一個新的政策，試圖“捋清”監管思路。
北大經濟系畢業的畢井泉，非醫藥界出身，但他高調向醫藥監管、藥品註冊制度開刀，多次強調“壯士斷腕”，大力推進了藥品審評審批的透明化、高效化工作。三年間，原國家食藥監總局（CFDA）解決了過去20年解決不了的審評積壓問題，縮小患者急需用藥需求與藥品審評審批之間的鴻溝。
2015年1月畢井泉執掌原國家食藥監總局前，曾擔任國務院副秘書長達7年，再之前,他在發改委系統工作26年,位至國家發改委副主任。畢井泉的強勢在藥改風暴中可見一斑，發起藥改政策“週五見”的奇觀——每次出臺重大政策，CFDA辦公廳、藥化註冊司、國家藥品審評中心（CDE）就要連軸轉地加班，制定實施細則。
此前業內就有擔心，藥改可能會受到年初機構調整的影響，並拖慢國人使用更高質量醫藥服務的進程。受此次長春疫苗案件影響，國家藥品監督管理局、市場監管總局對堅守藥品安全底線反覆強調，這是否預示著藥品政策風向的轉變？
如何祭起藥改大旗
業界普遍認為,中國醫藥行業過去3年的變革,比過去30年的總和還要多。醫藥行業對畢井泉的印象，也從最初的相對陌生，變為私下親切地稱他為“畢姥爺”。畢井泉甫一上任時，既無醫學、藥學專業背景，也無藥業從業經驗，同時，要面對的是一個備受詬病的製藥行業，一些業內人士甚至認為,改革開放以來,製藥行業在民生相關的行業中表現不如人意。綜合兩者，畢井泉並未被醫藥行業普遍看好。
畢井泉花了近6個月時間來調研、瞭解製藥行業。2015年四五月間，兩位身處食藥監總局關鍵敏感崗位的官員先後出事：時任藥品審評中心副主任尹紅章,在一次藥審中心的主任會議上被帶走調查；時任醫療器械監管司司長童敏，涉嫌嚴重違紀被帶走。
事後看來，這是一個信號。一位地方食藥監繫統專家曾對《財經》記者分析，中國歷史上，幹大事之前要先樹立威信。
2015年7月22日，畢井泉開始捅中國藥業的“馬蜂窩”——原食藥監總局發佈《關於開展藥物臨床試驗數據自查核查工作的公告》，首先在國內臨床數據的真實性上撕開一條大口子，要求1622個待審評審批品種在8月25日首先完成自查，然後接受核查。
這場日後被稱為“7.22慘案”的風暴，最初並未促使製藥業認真對待。從業30多年的北京天之力醫藥科技開發有限公司董事長李林曾撰文稱,類似的核查見過幾次，幾乎都是雷聲大雨點小地“走過場”，有始無終；所以直到9月初，業內的僥倖心理佔上風，“修補”者忙、觀望者眾。
上述地方食藥監繫統專家表示，這麼多年，國內對臨床試驗造假都習慣了，與第三方試驗機構勾兌，修改試驗數據。事實上，不能失敗，是國內臨床試驗試驗的一個潛規則。
當年8月9日，國務院印發《關於改革藥品醫療器械審評審批制度的意見》，按下改革快進鍵。上述地方食藥監繫統專家分析稱,高層賦予了畢井泉相當大的權力和發揮的餘地，這讓他有“破局”的膽量，以及壯士斷腕的勇氣和魄力。
當年11月，食藥監總局對部分已提交自查資料的藥品註冊申請進行了臨床試驗數據現場核查，8家企業11個藥品註冊申請不予批准。其中，業內知名的浙江華海藥業股份有限公司也給掛出來了。
至此，方才震動製藥業，這一次改革是來真的。
至2017年6月22日，畢井泉受國務院委託，向全國人大常委會報告藥品管理工作情況時表示，通過2015年7月以來的臨床試驗數據核查,對203個註冊品種、463家臨床試驗機構開展現場檢查,對其中涉嫌數據造假的27個品種、11個臨床試驗機構及合同研究組織(CRO)予以立案調查,企業自查主動撤回和核查不予批准的註冊申請1323個。
改革是全方位的。畢井泉以“鐵腕”姿態,帶領原食藥監總局陸續開啟仿製藥一致性評價；清理藥品註冊積壓的“堰塞湖”；重新定義新藥,推動兩辦鼓勵藥物創新36條出臺；對重大疾病,臨床急需用藥開啟快速審評審批通道等。
2017年是原食藥監總局發佈監管政策文件數量最多的一年。畢井泉這樣評價2017年的改革成果，“解決了許多長期想解決而沒有解決的難題,辦成了許多過去想辦而沒有辦成的大事”。
這次改革，是一場重塑中國製藥業生態的“大手術”，攪動了整個產業。
三年藥改兩條線，不乏爭議
改革通過兩大主線，要達到的的總目標是創新藥要新、仿製藥要同。畢井泉曾總結為，“就是與國際接軌。”藥品上市的基本標準就是新藥要“全球新”，仿製藥要與原研藥質量療效一致。
第一條主線“全球新”，是在國務院2015年發佈的《關於改革藥品醫療器械審評審批制度的意見》中，刷新了“新藥”的概念，將新藥由原來的“未曾在中國境內上市銷售的藥品”，升格為“未在中國境內外上市銷售的藥品”。一字之差，大大提高了未來中國新藥的含金量。
2016年啟動上市許可人制度試點，鼓勵研究機構和人員開展藥物研發；在優化審評機制方面，原國家食藥總局發佈新的優先審評審批的藥品類別，鼓勵和加快創新藥以及有重大臨床價值的藥物研發。
同時，原國家食藥總局還發布多個配套文件和“徵求意見稿”，意圖簡化境外創新藥物在國內上市的審批流程，降低國外新藥進入中國的政策門檻；實現中國新藥研發和上市與全球同步。
第二條主線，是指國產仿製藥在質量和藥效上達到與國外原研藥一致的水平。長期以來，中國市場中存在大量低效，甚至無效的國產仿製藥，影響極廣，攸關全體國民的生命健康。
藥改希望通過仿製藥一致性評價，實現國產仿製藥對原研藥的臨床替代，並對醫藥產業自身的健康產生深遠影響。
2016年3月，《國務院辦公廳關於開展仿製藥質量和療效一致性評價的意見》要求，國家基藥目錄（2012年版）中2007年10月1日前批准上市的化學藥品仿製藥口服固體制劑，應在2018年底前完成一致性評價。
這項舉措將很多仿製藥企業推到生死邊緣。其要求，自首家品種通過一致性評價後，其他藥品生產企業的相同品種在三年內未完成的，不予再註冊；同品種藥品通過一致性評價的生產企業達到3家以上的，在藥品集中採購等方面不再選用未通過一致性評價的品種，未超過3家的，優先採購和使用已通過一致性評價的品種。
“一致性評價剛開始的時候推進比較慢、多數企業也不配合，以為又是一陣風。新任藥監局局長上任之後，這陣風持續地刮，企業才看到要動真格的了。”一位藥企負責人曾告訴《財經》記者。
然而，一致性評價的技術難度相當大。目前看，一致性評價的進度並不理想。截至2018年7月，據國家藥監局（CNDA）最新數據顯示，僅有57個藥品通過一致性評價，佔全部289個品種的比例不到20%。
據《醫藥經理人》總編輯譚勇回憶，畢井泉三年前上任伊始，關心他的人提醒他新人不管舊事，指的是一致性評價，他說人民健康沒有新舊。
畢井泉在全國藥監局長工作會議上表示，“我國藥品產能嚴重過剩，企業數量過多。部分企業通不過一致性評價很正常。”
有一位藥圈人士表示，藥改的方向是正確的，但在具體戰術上，在具體工作舉措上，具有冒進傾向。不考慮國情，不考慮歷史，不考慮各方對改革的承受力，諸多改革舉措並行，且要短時間出成果，這是符合事物客觀規律的改革嗎？冒進的、劇烈的改革，是會造成行業的劇烈動盪，舊問題還沒有解決，新問題又層出不窮，其實不是促進了改革，反而是影響了改革。
一位在福建從事新藥研發的藥企總裁對此觀點完全不認同，“以這種思路，最好能兼顧各方利益，那啥改革也別做了”， 這種反思，連最基本的正面認識都看不到，不要也罷。
該藥企總裁表示，3年藥改，給業界帶來正面引導和變化，正本清源，讓業界人士真實感受到了向上的希望，而不再是劣幣驅除良幣；感受到了實實在在做事，會得到應有的回報。目前業界所擔心的，正是這股清流，因為此次事件被打斷，那將是醫藥行業的不幸，更是解決百姓用藥問題的大不幸。
談及仿製藥一致性評價2018年完成的目標，多位業內人士向《財經》記者表示，年底完成“289個品種口服固體制劑”目標太難，因此今年底就採取“一刀切”懲罰性措施的可能性比較小。
一些業內人士預判，一致性評價審批的大門在今年底不會關閉，應該還會根據整體審批情況予以寬限，因為這涉及保障國民的藥品基本需求。
國產仿製藥的藥效不足是歷史遺留問題，不可能一蹴而就。但在改革的關鍵時刻，把掌舵的換了，一致性評價工作能夠如期完成，遺留了懸念。
讓人期待的是，藥品的採購、支付端終於開始“接棒”。2018年8月初，國家醫療保障局召開藥品集中採購試點座談會，真正明確了將推動已通過一致性評價的藥品逐步替換原研藥，降低醫藥總費用。
這對仿製藥一致性評價是重大利好。
從鼓勵創新領跑，到嚴控安全底線？
8月16日晚，國家藥品監督管理局緊急召開幹部大會，傳達中共中央政治局常務委員會會議關於吉林長春長生公司問題疫苗案件調查處理的決定。會議提出，加強風險隱患排查。強化底線意識，堅持問題導向，對藥品、醫療器械、化妝品進行全面的風險隱患排查，有針對性地開展集中整治活動，不留死角，不留盲區，堅決守住藥品安全底線，堅決維護最廣大人民身體健康。市場監管總局局長張茅，國家藥監局黨組書記、副局長李利，局長焦紅出席會議並講話，局機關司局和直屬單位負責人參加會議。
同日晚，市場監管總局的黨組會議上，再次強調了對藥品安全、風險的嚴控：
要深刻汲取教訓，舉一反三，從維護公共安全和國家安全的政治高度出發，加強食品藥品安全、特種設備安全和工業產品質量安全監管，加強系統性、區域性風險的分析和防控，確保不發生重特大安全事故，堅決守住公共安全底線，確保人民群眾買得放心、用得放心、吃得放心。
這是否意味著政策重心的調整，由鼓勵創新轉為嚴守底線？
藥品生產質量的底線已經日趨提高。藥企近年來感受到的明顯變化是，GMP檢查越來越嚴格，國家監管部門的飛檢力度加大而且愈加頻繁。GMP即藥品生產質量管理規範，包括質量風險管理、機構與人員設置、廠房設施及設備、物料與產品、文件管理和生產管理等各方面，旨在對藥品生產全過程進行監督。
經數次演進，自20世紀80年代初提出推行GMP，到現行的2010版GMP已經非常細緻，加之核查、日常檢查和飛檢力度加大，有藥企質量負責人對《財經》記者表示，現在中國GMP已經屬於動態監管，嚴格程度幾乎等同於歐盟水平。
儘管標準提高，但由於多年累積下製藥行業“小、散、亂”的格局，行業集中度低，藥企在GMP執行上往往參差不齊，個體差異仍很大。
GMP被查出缺陷、GMP證書收回的消息，各省級藥監部門頻頻通報，國家局也經常公佈飛檢結果，動輒幾個藥企幾十條GMP缺陷被公佈。ST長生（002680）8月16日披露，近期，吉林省食品藥品監督管理局已收回長春長生狂犬病疫苗藥品GMP證書。
很多藥企在建設廠房之初會參照歐盟、美國等生產質量管理規範，但問題出在“認證的時候什麼都好，之後私自改這改那。” 有藥企人士直言。
2016年CFDA曾發佈《關於開展藥品生產工藝核對工作的公告（徵求意見稿）》，要求藥品生產企業對生產工藝自查，看藥品的實際生產工藝與報經監管部門批准的生產工藝是否一致。藥企應在2017年6月30日前完成在產品種的生產工藝的研究驗證、提交補充申請，暫不生產品種應在2017年12月31日前完成上述工作；未按時完成的，應停止生產。
一位行業協會人士曾對《財經》記者分析，藥品生產工藝的累積問題也很多，常見的就是藥企的工藝變更但疏於申報。藥企採用新的生產設備後，也許效率提升、質量優化，但是在藥品管理的理念中，這與原來申報的參數、指標等不同。企業申報變更，需要臨床等環節的重新驗證，時間和成本都需要投入。
目前看，規定時間已過，但上述核查工作並未如期開展。上述行業協會人士透露，箇中原因在於監管體系中，連企業原始申報的生產工藝都不夠完整，何談生產與申報工藝一致。過去監管體系的不健全，企業的質量管理也存在沉痾舊疾。
一致性評價政策與工藝核查實則一脈相承，都是著力於提升藥品質量的整體水平。藥智網總監李天泉認為，企業完成了一致性評價的品種，做生產工藝核查才有價值，否則工藝即使再合規，藥品本身都可能無效或不安全。“大膽預測會不會藥品生產企業的’722’核查要來了，藥品生產工藝核查拉開帷幕？”
藥品監管體制的改革成果，至今在業內廣受肯定。清華大學法學院教授王晨光認為，這三年的改革主要集中在藥品臨床試驗和註冊上市的監管方面。在此基礎上，應當進一步擴展到藥品生產、經營、使用方面的全生命週期監管。改革勢頭不能終止，而應當在科學監管治理的指引下，進一步拓展深化。
在保持政策延續性的同時，今後關注點是否將由藥物創新轉為生產環節合規建設、從“領跑者”創新藥轉為整體水平的提升，仍有待觀察。
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