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導讀
這份報告介紹由聯合國糧農組織發起的研究：“就公共部門在農業和農村發展中的作用，將歷史的先例應用於新傳統智慧”3。該報告回顧了10個發達國家和10個發展中及轉型經濟體的農業政策史。這10個發達國家是加拿大、丹麥、法國、德國、日本、韓 國、荷蘭、挪威、瑞典、美國；10個發展中及轉型經濟體包括智利、埃及、埃塞俄比亞、加納、匈牙利、印度、墨西哥、烏克蘭、越南、贊比亞。報告為今天的發展中和轉型經濟體提供了超越所謂“華盛頓共識”的歷史經驗。2
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本文為CHS對張夏準《反思農業公共政策——歷史的經驗》全文的翻譯整理，分為（上）（下）兩篇，此為（下）篇。
圖表11：合作社簡史
歷史上第一個成功的合作社是成立於 1844 年的英國羅奇代爾公平先鋒協會(Rochdale Society of Equitable Pioneers)。羅奇代爾的 28 個織工和其他工匠組建了這個協會，用以開店銷售他們無法單個承售的食品。這個理念最後發展成德國和丹麥的農業合作社。
德國是信貸合作社的一個先驅。為了應對國有的農業銀行（貸款抵押銀行）只對大農場提供貸款的趨勢，弗里德里希·威廉·萊夫艾森(Friedrich Wilhelm Raiffeisen)於 1864 年建立了合作銀行，該銀行後來以其建立者命名，被稱為萊夫艾森合作銀行。
丹麥在合作社方面尤其成功 (Tracy, 1989, pp. 113-114)。信貸合作社於19世紀50年代出現，零售合作社則於 1866年出現。合作發展由於農業向畜牧生產的轉型而得到了刺激鼓勵，這是因為畜牧生產需要快速高效的加工處理和銷售，而這超出了單個小生產者的能力範圍。合作性質的乳製品廠於 1882 年出現，合作性質的培根肉工廠則於 1887年出現，雞蛋出口合作社開始於19世紀 90 年代（明確的開始日期不詳）。丹麥政府在大蕭條後把出口銷售合作社歸入國家出口局轄下(Murphy, 1957, pp.367-368)。除了幫助加工、銷售、投入購買、和農機分時使用的產品合作社， 還有幫助灌溉和排水的合作社。這一理念傳播到了所有的其它國家，但日本發展出更廣範的合作社，以使其滿足多重目的並更好地協調其活動。瑞典的合作社幾乎與丹麥同時起步，但不如丹麥那樣成功(Ytterborn, 1938, pp.186-187)。瑞典的首批合作社在19世紀 80 年代以奶製品廠的形式出現，但它們在19世紀 90 年代才真正起飛。19 世紀 90 年代還目睹了瑞典以德國和丹麥為榜樣的投入購買合作社的出現。1899 年，模仿丹麥的肉類包裝廠協會也出現了。國家支持的信貸合作社則於 1915 年建立。但直到20世紀 30 年代，瑞典的合作社都發展緩慢。瑞典合作社的成功有限， 源於以下幾個原因：糟糕的科研；缺乏標準的附屬法規、標準的會計制度、統一的控制和審計系統；啟動資金不足；管理技能的缺乏；全國性銷售計劃的缺乏；信息發佈和培訓活動的幾近缺席；以及合作社之間的惡性競爭。考慮到這些因素，瑞典農業總協會（合作社們的協會）在 1929年重組，以推動合作社之間的協作（第 187-188 頁）。瑞典政府對此努力提供了財政支持（第 194頁）。
合作社在美國的發展更為緩慢。最早的成功是成立於 1867 年的所謂“格蘭奇（The Grange）”，或稱“國家農牧業保護者協會 (National Order of the Patrons of Husbandry)” (Ingersent & Rayner, 1999, p. 59)。在19世紀 60 和70年代，格蘭奇在一些州的農民們獲得優惠的鐵路運輸費用方面，扮演了重要的角色。它還在美國農業部於1889年進入內閣、以及美國在 1887 年通過《孵化法》的過程中扮演了重要角色；後者為在各州建立農業試驗站奠定了基礎。但與其它國家不同，美國政府對合作社的法律支持來得相當緩慢。直到20世紀早期，美國各州的法律才開始支持合作社(Ingersent & Rayner, 1999, p. 60)。最重要的聯邦法律支持來自於 1922 年的《卡帕——沃爾斯特德合作營銷法》。該法案使合作社豁免於反壟斷法，並對合作社提供所得稅優惠。
日本建立了更廣泛的、而不是專業性的合作社，並把合作社作為國家的一個分支機構予以有效使用；這使得合作社的理念達臻於完美 (FAO, 1966, pp. 22-25)。1900年的一項日本法律授予合作社信貸、銷售、和購買的權力。最初，信貸合作社不被允許做其它事情，但這項限制於 1906 年被廢除。這為廣義合作社的發展敞開了大門。廣義合作社對發展中國家更合適，因為據 (FAO,1966)，“它們在管理上更經濟，並允許大型的、具有規模經濟特點的運營；這對目的單一的合作社是不可能的”（第 23 頁）。日本政府從以下方面對這些合作社的發展予以支持：為倉儲服務提供法律條款（1919 年），建立了一個全國性的購買聯合會（1923 年），以及一個為合作社協會而設立的中央銀行（第 23 頁）。
日本的合作社起初更多地專注於信貸，但到 1920 年，生產合作社也被穩固地建立了起來，用於出售蠶繭（超過全國蠶繭銷售的一半）、購買化肥、分發穀物、以及倉儲。到了 20 世紀 30 年代， 合作社作為信貸機構已站穩了腳跟（在當地私營銀行破產之後），並且幫助政府發放補貼。但直到二戰，合作社都被地主和大農戶們 所控制，併為商人們所滲透。
真正為小農們服務的合作社出現於 1947 年之後。當時官方的戰時農業協會被解散，合作社被重新建立起來。和戰前不同，只有農民才能成為社員，這就排除了商人們的影響。在此之後，合作社真正地起飛了。到 1957 年，合作社覆蓋了每一個村莊。在 1956 年，50%的農業信貸來自於合作社（1914 年是 3%），這佔了機構發放的農業貸款的 70%（因為還有許多貸款是個人之間組織的）。但在這些貸款中的 70%，其借貸利息要高過銀行(FAO, 1966, pp. 24-25)。
4.1.3物質投入
如下幾個原因使得在向農業提供關鍵性的物質投入時，政府的參與顯得必要。首先，有些投入帶有公共產品性質，如果完全交給私營部門，則會出現供應不足。這些投入包括運河灌溉和交通運輸基礎設施（例如公路、鐵路、以及對那些出口園藝產品的國家日益重要的機場）。對這種情形， 由國家提供投入是顯然的解決方案，雖然國營—私營之間的夥伴關係也值得我們探索。瑞典在發展其灌溉系統時，就此做了開創性的嘗試。
有些投入，例如深井灌溉和農業機械，也許不能算是公共產品，但需要重大投資，而這些投資超出了大多數農民的資金能力。如果資金很少的小農戶們需要使用這些投入，他們就需要國家對以下方面提供支持：租賃國有機器設備的能力、國家斡旋的貸款途徑以購買這些投入、或者價格補貼。
即使有些可分散的投入不是公共產品，也不需要重大投資（例如化肥和其他農業化學品，動物飼料和種子，等等），購買這些投入也可能需要政府出面。農業生產的季節性和來自私營部門的貸款的缺乏，甚至會使貧困農民買不起這些生產資料。即使農民們有錢購買這些投入，也許政府仍有必要出面維持產品的質量標準，因為消費者通常很難鑑別產品的質量，甚至在使用了這些產品之後也是如此。
“新傳統智慧”並不完全反對公共部門參與提供物質上的農業投入，尤其當這些投入帶有公共產品的特徵時（例如交通運輸基礎設施和大規模灌溉系統）。但它卻對國家參與提供如化肥和種子那樣的物質投入心存警惕。
無論“新傳統智慧”在此問題上持何理論觀點，在實踐中，堅持“新傳統智慧”的教條已經導致了對各種農業投入的使用的嚴重減少。“新傳統智慧”的政策導致了農業上政府開支的減少，尤其是對如交通和基礎設施這樣後果顯現緩慢的長期投資。這部分是因為宏觀經濟政策，例如平衡預算的要求和過度緊縮的宏觀經濟政策——後者減少了社會總產出，從而導致政府稅收減少。部分原因則是對政府稅收有不利影響的貿易自由化，尤其是對嚴重依賴關稅收入的最貧困國家而言。我們的案例研究顯示，在採取了“新傳統智慧”的政策之後，如印度和加納這樣的國家在基礎設施上的投資減少了。
即使是“新傳統智慧”認為最好由私營部門提供的具備私有產品性質的物質投入，國家的退出也在發展中國家產生了嚴重問題。在有些案例中，私營部門作為供應方，根本沒有顯示出期望中的足夠反應。例如，加納在20世紀 80年代的自由化之後，種子市場上的私營供貨商根本沒有出現。
即使當私營部門有反應時，對利潤的追逐也使得它們提供的服務不能被處於弱勢的農民們所享有。例如，在贊比亞，種子和化肥市場的自由化導致了一些私營供貨商的出現，但他們並不為無利潤的偏遠地區提供服務。在加納，一些私營化肥供貨商和拖拉機服務出現了，但它們的價格對於大多數農民來說都太高了。
灌溉及其相關服務
在大多數國家，可靠的農業生產的最重要因素是灌溉。儘管並非所有的灌溉方案都具有公共產品的屬性（例如水井），許多方案確實如此。這意味著政府提供灌溉或者政府補貼灌溉是必要的。不但如此，在組織大規模的灌溉工程方面（例如運河灌溉），政府克服個人或者地區利益的能力，以及/或者重組產權的能力，顯得尤其重要。否則組織此類工程的交易成本可能會太高而阻止工程的進行。所以不令人吃驚的是，在所有的農業成功故事中，政府在提供灌溉基礎設施方面都扮演了關鍵性的角色。
灌溉工程的融資、建設和管理，包括了公共部門、私營部門和集體合作社的不同組合，在不同國家和不同時間上都有差異。
在法國，大革命後的權力集中使得政府有能力大力推進灌溉的發展。“大革命後的中央政府不但有力量為灌溉系統的推進者們提供他們所需要的產權，而且有力量強迫合同的履行。”(Rosenthal, 1990, p. 632)。雖然法國政府沒有為灌溉提供什麼補貼，但它卻處理了阻礙灌溉項目進展的產權糾紛，併為灌溉項目提供了工程建議和管理監督(p. 632)。
在瑞典，為了提供灌溉和排澇服務，公共和私營部門的夥伴關係很早就得到了發展。這種合作關係稍後為發展其他基礎設施提供了一個模板，例如19世紀後期和20世紀早期的鐵路、電報、電話、和水電 (Chang, 2002, p. 40)。
當現代灌溉在19世紀中期的美國出現時，州政府們（尤其是灌溉極其關鍵的西部各州們）最初通過設立“灌溉特區”來幫助發展灌溉——這些“灌溉特區”是公共或者半公共的企業，能夠為了灌溉工程而凌駕於個人產權之上， (Fuhriman,1949, p. 965)和 (Teele, 1926, p. 435) 。後來，灌溉項目規模的增加，促使聯邦政府對灌溉項目提供補貼，並在1902 年的《土地復墾法》（Reclamation Act） 之後，接手了灌溉項目 (Fuhriman, 1949, p. 966)、 (Gras, 1925, p.392)、及 (Selby, 1949, p.964)。
在加拿大，政府僱傭美國灌溉專家，以使阿爾貝託省的草原地帶對定居者們顯得有吸引力，這是因為加拿大害怕美國會試圖吞併這一地區 (Lee, 1966, p. 272) 。但是，這一出於戰略考量的方案並未獲得成功，所以加拿大政府在 1894 年實行了改革——它有意識地模仿了美國的模型（並混以部分澳大利亞的經驗），尤其是對水資源進行了集中化和國有化 (Lee, 1966, pp. 272-3, 279) 。有意思的是，這和大革命後的法國經驗很相似。
日本政府也大量投資灌溉。但其管理要比美國或者加拿大的分散得多。灌溉工程的管理常常被下放到村莊協會，這一經驗在20世紀前期通過日本的殖民統治而傳入朝鮮 (Francks , et al.,1999, p.26)。
在發展中國家，墨西哥土改在加德納斯總統執政期間（1934-1940）的成功，以及隨後的農業增長，在很大程度上歸功於農業上的公共投資。在 1934 年到 1950 年之間，主要集中於灌溉工程的農業公共投資，每年增長 17%。24作為結果，在 1940 年到 1958 年之間的農業產值增加為每年 5.8%， 其中在農作物部門的增長為每年6.8%（墨西哥的案例研究）。但批評者注意到，對用水的過度補貼導致了水的過度使用（p. 11）。
在取得獨立和綠色革命之間的這段時間內，印度政府資助、修建、和管理了所有大型的和大部分中型的灌溉工程。這些工程的有效程度，因為缺乏對水敏感的種子而在綠色革命之前相對有限；但它們增加了不同地區和不同階級獲取用水的平等性（印度的案例研究）。隨著對水敏感的種子的引入，這些灌溉方面的投資在綠色革命期間顯然都收回了成本。然而，隨著20世紀 90 年代政府對農業投入的減少，被表層灌溉和地下水灌溉所覆蓋的地區的面積相對減少了，因為這些只有富裕的農民才能負擔得起。這導致了獲取用水上的更大不平等（印度的案例研究）。
智利最近在出口“地中海氣候的農產品”上的成功，可歸功於其在灌溉上的公共干預。雖然推崇自由市場的皮諾切特政府也提供灌溉補貼，但卻是1990年的首屆民主政府在灌溉方面進行了大量投入。政府開始修建大型灌溉工程（在皮諾切特政府執政期間，沒有一項大型灌溉工程被修建），貫徹實施了新的中型灌溉項目，並幫助私人農場主修復和擴展了現有的灌溉系統。政府還向現有的補貼方案注入了新的激勵因素，以刺激農場上的小型灌溉工程（智利的案例研究）。在此之上，政府還為小農戶們提供特別融資，以使他們能夠請人作可行性研究，並實行他們自己的灌溉工程（智利的案例研究）。
作為對比，埃及在20世紀 80 年代，在農業的公共投入上減少了灌溉（包括排澇）的份額。這被視作埃及農業部門在該一時期增長率下降的主要原因（埃及的案例研究）。我們對埃塞俄比亞的案例研究顯示，只有“微不足道”的資源被投入了灌溉。通常大家都同意這是該國農業發展的一個巨大障礙（埃塞俄比亞的案例研究）。
交通運輸
農村的交通運輸（例如公路、運河、鐵路、以及日益重要的機場），在將農業部門整合入更大的經濟循環上，具有關鍵性作用。在19世紀和20世紀早期的歐洲，甚至有證據顯示，國與國在勞動生產率上的不同，更多是由其商業化的程度（交通運輸在其中扮演了關鍵性的角色）所決定，而不是由現代化投入（如化肥）的使用程度所決定(vanZanden,1991)。
政府在交通運輸基礎設施方面的作用，即使“新傳統智慧”的支持者們也承認。許多交通運輸項目具有公共產品的屬性，需要大筆的建設投資，並因其“組網”的特性，而需要在運營和建設中予以協調。這些特徵通常使得政府供應或政府補貼更有效率。
即使在19世紀後期和20世紀早期，相對不夠積極的法國政府（這是該時期最無為而治的政府之一）也對修建鄉村公路和鐵路進行了投資 (Tracy, 1989, p. 78) 。瑞典政府利用通過灌溉工程所發展起來的公私夥伴關係，修建了交通運輸的主幹線，並允許私營部門領取政府執照，在價格控制之下（1882 年之後引入）修建支線(Chang, 2002, p. 40) 。
美國政府通過把公共用地免費贈予鐵路公司，使得在從事農業的西部地區發展鐵路成為可能。成立於 1867 年，並在19世紀後期和20世紀早期深具影響的農民協會“格蘭奇”（The Grange）（也稱作“國家農牧業保護者協會”)，施加壓力迫使一些州政府通過了降低鐵路收費的立法。“格蘭奇”還在美國聯邦政府 1886 年通過《1887 州際商業法案》的過程中，扮演了關鍵性角色。這一法案為在全國控制旅客和貨物的運輸費用提供了依據(Cochrane, 1979, p. 283)，“格蘭奇”見(Ingersent & Rayner, 1999, p. 59)。25
我們的案例研究顯示，公路網和鐵路網（以及對園藝產品日益重要的航空網）對今天的農業發展也很關鍵。加納的案例研究估計，“農業銷售成本的大約70%可直接歸咎於公路網的糟糕狀況”。在贊比亞，因為公路和鐵路的糟糕情況，以及該國的大小和內陸性質，據估計“運輸相關的費用佔該國出口總值的 17.1%”（贊比亞的案例研究）。
公路修建也為生產淡季的剩餘勞動力使用（例如韓國在20世紀70年代，通過它著名的“新村運動”而廣泛使用了這種方法），或者為創建“以工換糧”的項目（例如印度），提供了一個很好的途徑。
電力
電力通過為使用耕作所需的小型機械（例如水泵）提供動力，而幫助了農業。電力還促進了農村工業的發展。這些農村工業增加了勞動附加值，並創造了非農業的就業——例如，通過為機器和冷藏設施提供電力，幫助發展農業的加工工業。但是，電氣化因為電力供應的網絡特性而需要大筆投資和集中化協調管理。這些特徵使得它成為政府幹預的自然候選對象。
從19世紀後期開始，農村電氣化成為所有關注農業發展的政府的一個重要項目。那個時代的精神可以用列寧的名言來總結：“共產主義就是蘇維埃政權加全國電氣化”。
當然，這並非是說，電力供應的發展只能由國家來完成。例如，瑞典利用其最早通過灌溉工程發展起來的公私夥伴關係，在19世紀後期發展了水電業 (Chang, 2002, p. 40)。
今天，電力在農業發展中變得更為重要，尤其在全球性的食品及其它農產品的出口連鎖興起之後。這些出口連鎖的冷凍冷藏需要可靠的電力供應。然而，不同國家在農村電氣化方面的成功程度各有不同。
加納政府在20世紀 80 年代實施了一項農村電氣化項目，以幫助農村工業化和創造農村的非農業就業。其結果並不太理想（加納的案例研究）。墨西哥政府也對農村電氣化投入甚多，但其在 20世紀 80 年代的財政調整嚴重減緩了這一過程（墨西哥的案例研究）。作為對比，越南通過整合國家和相關地區人口的投入，相當成功地實現了農村電氣化（越南的案例研究）。
種子
更好的種子對於提高農業勞動生產率至關重要，這是不言自明的。一些其它現代化投入的有效性， 也嚴重依賴於種子的性質。例如，更好的灌溉和增加使用化肥的有效性，在綠色革命期間得到了增強，這是因為新的種子對水和肥料高度敏感。
歷史上，公共干預在提供更好的種子方面扮演了關鍵性的角色。更好的種子都在今天的富裕國家裡，通常通過公共研究而得到發展培育。例如，日本政府組織並資助了一個精細的種子培育和分發的多層體系。該體系使得日本能夠針對不同的地區條件，培育不同的種子類型（圖表 7）。
在今天的發展中國家裡，對種子的生產和分發的公共干預司空見慣。政府提供開發更好種子的研究，或者補貼此類研究。菲律賓政府和墨西哥政府則與國際非盈利性基金們（例如福特基金和洛克菲勒基金）攜手合作，發展大米和小麥的高產類型。埃及政府也深深捲入了種子的培育、繁殖、進口和分發(埃及的案例研究)。
一旦生產出來之後，改良過的種子通常以合適的價格，通過政府運營的推廣服務或者政府支持的合作社銷售分發。但通過國家機構分發種子並不總是成功。所以“新傳統智慧”支持私有化和/或此類服務的自由化。不幸的是，這一解決方案通常並不奏效，尤其對經濟上處於劣勢的農民們和/ 或處於偏遠地區的農民們來說，因為服務於他們並不賺錢。
例如在加納，國有企業加納種子公司在20世紀70年代中期，從政府手中接過了以補貼價格提供改良種子的責任。這一企業由於效率不高而在20世紀 90 年代被廢 除。然而，這並沒有導致期望中的私營種子生產商的出現，儘管政府提供“育種者種子”（加納的案例研究）。雖然種子市場的自由化的確改善了贊比亞和印度的種子供應，小農戶和偏遠地區的農民們卻被排除在外了（贊比亞的案例研究和印度的案例研究）。
化肥
化肥在現代農業中的重要性無論怎麼講都不為過。但小農戶們，尤其是在貧困國家的小農戶們， 因為各種原因而使用化肥量不足（埃塞俄比亞的案例研究）。
首先，他們經常不完全明白化肥在增加產出上的重要性。其次，即使他們知道化肥有用，他們也通常無法獲得貸款以購買化肥。第三，小農戶們通常在溫飽線上掙扎，所以他們通常不願意冒險在化肥上花錢，因為他們不確定他們最終能夠收回成本，尤其是在灌溉的缺乏使得產出依賴於變化無常的天氣的時候。第四，他們通常不考慮足夠的化肥使用在維持土壤肥力上的長期效果。不但如此，即使他們知道通過定期補充土壤養分來維持土壤肥力的重要性，他們也通常因為太窮，以至於無力關心他們行為的長期後果。
在今天的許多富裕國家裡，政府在歷史上補貼化肥並且/或者通過推廣服務來促進化肥的使用。從長期來看，當化肥與對肥料敏感的農作物類型組合起來的時候，其成功會更大。日本和韓國就有這樣的經歷，日本的情況見 (Sugihara, 1996, p. 156)、韓國的情況見 (Francks ,et al., 1999, p.138)。印度也是如此（印度的案例研究）。
另一項未被廣泛討論的化肥政策（雖然它潛在地很重要），就是對化肥質量的公共管理監督。因為農民們在使用前無法知道化肥的質量，而且即使在使用後也不是那麼容易就確認化肥的質量（因為有太多因素影響農作物的產量），所以在化肥市場存在著巨大的欺詐機會，尤其當生產商不是馳名品牌時。考慮到這一點，一些政府試圖限定質量標準，或者為了確保質量而自己提供化肥。例如19世紀後期的紐約州政府就對化肥限定了質量標準 (Colman, 1965, p. 42)，而韓國則由國有公司生產化肥 26。
“新傳統智慧”對化肥採取了與今天的富裕國家們截然相反的解決方案。例如，世界銀行和國際貨幣基金組織通過《經濟改革方案》的條款，強迫加納政府放棄對化肥和其他農業投入的補貼， 並私有化其進口和銷售。這樣做的結果是價格上漲，使得大多數農民買不起化肥，以及進口的下降（因為私營部門對無利潤的事情沒什麼興趣）（加納的案例研究）。匈牙利在經濟轉型期間對化肥補貼的減少，導致平均化肥消費從20世紀 80年代的每英畝 200-220公斤下降到 2001年的每英畝50公斤。當與灌溉使用的急劇下降（下降了 50%）相結合的 時候，其農作物產量下降到了20 世紀70年代的水平（匈牙利的案例研究）。
作為對比，越南政府提供補貼化肥（以及補貼灌溉和農機）。這被認為對更貧困地區的農業勞動生產率的發展作出了至關重要的貢獻（越南的案例研究）。越南另一個有意思的特點是，它在 20世紀 80 年代通過增加國有企業間的競爭而提高了種子分發的效率，而不是如“新傳統智慧”所推薦的那樣，通過私有化和自由化 （越南的案例研究）。馬拉維和坦桑尼亞最近的經驗，也凸顯了增加化肥的使用在許多發展中國家的重要性（埃塞俄比亞的案例研究中的討論）。
機器設備
與化肥相比，農業機械的質量控制不太構成問題，因為產品質量在購買以後很快就會相對容易地被識別出來，並且機器趨向於由具有著名品牌的大公司製造。農業機械的問題在於其價格通常遠遠超過單獨的小農戶們所能承受的範圍。因此在德國、丹麥、瑞典和荷蘭等國，農民們通過合作社聯合購買農業機械，並把之出租給單個的農戶。這些國家的政府通過為農村合作社提供金融幫助，至少通過公共政策，隱含地鼓勵了這一實踐。
在20世紀70年代，加納政府為拖拉機服務提供至少 50%的補貼。但在20世紀 80 年代早期的經濟危機中，由於外匯短缺限制了加納購買必要的備用部件的能 力，這一政策最終被放棄。此後的私營部門未能填報這一空白，因為提供該項服務的公司很少，並且價格高得令人望而卻步（加納的案例研究）。意識到這個問題之後，加納政府從 2008 年開始，與私營公司合作，重新建立農業機械服務站，並計劃在 3 年後退出。
作為對比，埃及的私營部門，至少自20世紀 80 年代以來，在提供農業機械上扮演了積極的角色。但公共部門仍在增加農業機械的使用上扮演了重要的角色。這主要由農業工程研究所提供相關研究和推廣服務來實現（埃及的案例研究）。
4.1產出政策
4.2.1增加農民收入穩定性的措施
在發展的早期階段，農民收入的波動要比發展的後期階段劇烈得多。在早期階段，灌溉的缺乏增加了靠天吃飯的風險。控制農作物疾病和動物疾病的化學品的缺乏（前者如殺蟲劑和殺菌劑，後者如疫苗和抗生素），意味著生產失敗的風險更高。
在發展的早期階段，農民們（由於教育、推廣服務、和市場信息的缺乏）分散風險的能力不高； 這使得價格的波動被放大了。在發展的早期階段，價格波動常常因為缺乏一些相對“簡單”的東西而被加劇。例如倉儲設施的缺乏就使得農民們被迫在豐收後不久出售糧食。這在市場上造成了不必要的過度供應。
如果農民的收入在發展的早期階段過多地波動，其後果也更為深遠。 在這一階段，許多農民的收入接近溫飽水平。所以收入的任何大幅波動都會將他們推入嚴重的貧困之中。正如這份報告反覆指出的那樣，這對貧困和勞動生產率會產生深遠的影響。對長期勞動生產率增長的不可逆轉的負面後果（對單個農場而言，也對整個農業部門而言），包括由“廉價出售”所引起的財產損失， 以及饑荒和營養不良（尤其因為許多小農戶是食品的淨購買者）。後者會傷害家庭成員們的（尤其是孩子們的）長期勞動生產率，並打斷孩子們的教育。
不但如此，農民們還需要可靠的未來收入，以投資昂貴的現代化投入；所以，收入的大幅波動會阻礙用於加強勞動生產率的投資。埃塞俄比亞的案例研究顯示，價格波動（尤其是豐年的價格暴跌）是該國採用改良技術的主要障礙之一。
出於這些原因，大多數政府專門在（但不只是在）發展的早期階段採取了用來減小農民收入波動的政策。例子包括價格穩定方案（通過價格控制、緩衝庫存管理、倉儲設施等），提供和/或補貼農業保險，貿易保護，以及直接的收入支持。
“新傳統智慧”認同農民收入穩定的重要性。但它卻相信自由化通常是保證農民收入穩定的最好解決方案。他們指出發展小額信貸市場可以幫助小農戶們抹順消費(smooth their consumption)，避免跌至關鍵性的收入門檻以下。他們還論證說，通過將農作物和家畜的保險市場予以自由化，收入波動也能被抹平。他們爭辯說，產出市場更多的自由化，尤其是貿易自由化，可以使市場因為擁有更多的買賣者而變得“深厚”。這樣個體的行動就會產生更小的結果，價格波動就會變小。國際大米市場常常被引為例子：實行貿易自由化的國家越多，市場上交易的大米越多，這樣價格波動的頻率和幅度就會變小。
這些以市場為基礎的增加收入穩定性的措施在理論上可行，但在實踐中卻有差池。通過借貸來抹順消費，付出的代價會因高利率而很高昂，即使借貸不是由放債人而是由小額信貸項目提供。不但如此，即使是“新傳統智慧”的支持者今天也承認，小額信貸不可能成為農村金融的主力。
保險比抹順消費的借貸要好，但沒有政府的幫助，它也不可能起作用。一個問題是逆向選擇：高風險的客戶有更大的動機尋求保險。考慮到發展中國家的貧困農民所面臨的高風險，私營部門的保險公司不可能進入市場。這就是為什麼在象日本和德國這樣的國家裡，政府在 19世紀後期和20世紀早期不得不補貼農業保險。
雖然協調一致的跨國性貿易自由化可以減小价格波動，更多的自由化也有代價。當貿易衝擊較大時，自由化的貿易可能使貧困國家暴露於不可接受的風險程度之下，就如最近的食品價格暴漲所顯示的那樣。正是由於這個原因，在19世紀後期，當新世界和俄國、烏克蘭因為蒸汽船、冷藏和鐵路的發展而對歐洲的農產品出口激增時，許多歐洲國家重新引入了農業關稅和進口配額。
價格措施
穩定農民收入的最常用措施，是通過政府的定價和存儲管理來實現價格穩定。 政府保證以事先定好的價格無限量收購某些農產品（如關鍵性的糧食穀物，但也包括其他產品，例如在智利是油籽），以此提供價格下限。這些項目既在如日本這樣政府深度干涉農業部門和其他經濟部門的國家裡被使用，也在如智利這樣政府對農業部門的干涉受到更多限制的國家裡被使用。
在許多國家，價格下限被與價格上限結合起來，用於保護脆弱的消費者（包括許多是食品淨購買者的小農戶們）。智利就維持著一個價格區間系統：如果進口價格低於價格下限，進口產品就會被課以浮動稅款；如果進口價格高於價格上限，現存的關稅就會被消減以減小對消費者的影響27。
聯合國糧農組織 1966年關於日本農業的一份經典報告，把日本描述為“可能是世界上首個試圖為國內消費的主要農產品建立系統的價格穩定機制的國家”——日本 在 1921年通過《大米法》來穩定大米的價格（第21 頁）。通過這項法律，日本政府被“授權在米價低迷時購入大米（在一定的金額限度之內），在米價高昂時出售大米”（第 21 頁）。
然而，面對來自其殖民地（如朝鮮）日益快速增長的進口，日本政府的購買被證明還不足以支撐米價。所以 1933 年的《大米控制法》用以下決議為政府提供了更全 面的權力：確立“大米的最低和最高價格（在考慮到預估生產成本、一般價格趨勢、以及基本食品的成本等因素之後）”並允許“以保底價無限量購買大米”（第 21 頁）。糧農組織評估後認為，在因為進口增加而導致大米過剩的這一時期裡，維持價格的努力“並不完全成功，雖然它可能減緩了價格的下降”（第21頁）。
但糧農組織指出，一旦日本政府從大約 1940年開始嚴格控制進口大米的數量，上述措施就變得更為成功（第 21 頁）。然而，這種成功依賴於所涉及產品的自身屬 性。糧農組織（1966 年）評估說，“對於大米而言，價格穩定方案看起來令人滿意地奏效了，並促進了產出”，儘管“在小麥和大麥上政府自 1956 年以來遭 受了嚴重的損失——前者是因為日本消費者對本國小麥並無特殊偏好，所以單憑消費者無法支撐國產小麥的高價；後者則是因為需求量的下降”（第 22 頁）。
1930 年，荷蘭政府引入了一項於 1931 年 7 月生效的法律。該法律保證小麥的最低價格為世界市場價格水平的兩倍 (Knibbe,1993, p. 197)。加拿大政府也在 1944 年引入《農業價格支持法案》來穩定價格。該法案的後繼者是 1958 年的《農業穩定法案》(Turner, 1959)。
美國 1933 年的《農業調整法案》試圖通過補貼銷燬農產品和價格支持來穩定主要農作物的價格。但該項法案在20世紀 30 年代只對棉花和菸草取得了成 功 (Cochrane,1979, p. 287)。在第二次世界大戰和 1952年之間，該法案因為農產品價格飛漲而處於休眠狀態。但當農產品價格於1952 年再次回落時，該法案恢復了作用——對小麥、玉米和棉花的供應控制方案被再次引入（第287-288 頁）。從 1955 年至 1965 年，“雙方爭鬥不休：一方支持使用產量控制和供應管理，使農產品價格維持在它們的均衡價格之上；另一方則想要消除這些措施，以使農產品價格回落到它們的市場出清價格水平上(marketclearing levels)”（第 288 頁）。各方最終通過 1965 年的 《食品和農業法案》達成了妥協。該項妥協包括自願地控制播種面積（出錢讓農民們不生產）、對參與該項計劃的農民們提供價格支持、以世界市場的價格水平或以接近世界市場的價格水平向農民們提供支付以保護農業收入、以及在國內外處理掉過剩的農產品（第 288 頁）。這項方案據說直到1972 年都效果良好，而1972 年之後農產品價格又開始上漲了（第 288 頁）。
許多發展中國家都曾用定價政策來穩定農業收入。例如，從20世紀 60 年代以來，印度政府在每年的播種季節之初，對重要的農產品提供最低價格支持，並在每年的收穫季節之初提供收購價格的下限——印度食品公司保證以該價格收購無限量的相關農作物。在70年代早期，最低支持價格和收購價格之間的區別被取消，這鼓勵了相關農作物的過量生產。然而，這項方案穩定了農民們的收入，並鼓勵了他們採用“綠色革命”的改良種子，最終大幅增加了該國的糧食安全（印度的案例研究）。
當然，當保證最低價格的政策與向消費者提供過於便宜的食品的政策相結合時，可以產生嚴重的財政負擔。 這種情況在20世紀70年代和 80 年代就發生在了贊比亞的玉米上（贊比亞的案例研究）。起初，當該國的主要出口產品和政府收入的主要來源，銅，的價格很高的時候，這項花費還負擔得起；但當銅價下跌時，這項政策就不可持續了。不但如此，對玉米提供價格下限還助長了對玉米種植的專注，阻礙了該國的農業發展和經濟的全面發展。
因此，價格穩定化的方案需要被仔細設計，以使其不造成財政流失或者阻礙生產的多樣性化。正如我們在日本和其它富裕國家的歷史上看到的那樣，一項設計良好的價格穩定措施可以帶來好處。智利自20世紀 80年代以來也實行了一項類似的計劃。該計劃最初覆蓋玉米、大米、小麥、油籽、和甜菜，但現在不再覆蓋玉米和大米了（見圖表12）。
圖表 12：智利的價格區間系統
智利的價格區間系統對某項特定的產品設定了最低和最高的進口准入價。如果准入價低於最低價格，該產品就會被課以一個浮動稅率以使其准入價上升至區間的下限。如果准入價高於區間的最高價格，現存的關稅就會被削減以使產品的准入價回落到區間的上限。如果這還不夠，政府就會使用進口補貼，雖然這從未在實踐中發生過。在價格區間之內，市場自由運作。
這一區間的上下限通過如下方式計算出來：將該商品過去 60 個月的月度國際價格從高到低做一排序。首先去掉最高的 15 個價格，並把排名第 16 的價格作為區間的 上限；然後去掉最低的 15 個價格，並把排名第 45 位的價格作為區間的下限。每年把過去一年的新數據加入計算之中，並去掉最久遠的那一年的數據。
與其他採取了類似系統的國家不同，智利只對極少數關鍵性大宗商品（小麥、油籽、糖）做出瞭如此限制。不但如此，計算這一區間的系統由法律固定，從而排除了設定區間過程中政治壓力的影響。
這一價格區間系統於 1983 年確立。在當時，由於已有的國家營銷機構已在 20 世紀 70 年代後期的私有化浪潮中被廢除，沒有機構對此係統進行管理。但大家都同 意，由於智利國內穀類市場的內在不完美性（麵粉加工廠商和主要是卡車司機的本地小買家形成了買方寡頭），需要建立一個購買機構。
由於軍政府不信任任何直接的國家干涉，這一功能被委託給一個商業穀物生產者合作社的聯合會——“糧食生產者聯合會”（Confederación de Productores de Granos，COPAGRO）。 這一機構代表政府運作，使用國有的倉儲設施（繼承自過去的國家營銷機構），並從國有銀行獲得貸款。
然而，在運作了幾個季節之後，糧食生產者聯合會由於管理不善而積累了不少小麥庫存，最終宣佈破產。於是政府被迫建立了一家國有公司，“小麥交易公司”（Comercializadora de Trigo SA，COTRISA)。該公司有少量的私營部門參與，政府並打算最終退出該公司。
但當民主政府於 1990年開始執政之後，小麥交易公司的角色得到了加強。它被告知，在減去保存國家收穫的小麥直到其被完全消費的儲存和金融成本之後，以價格區間的下限（也即以價格下限進口小麥的全部成本）購買農民們願意出售的所有小麥，小麥交易公司願意購買所有待售小麥的承諾，在穩定和建立一個競爭性的買方市場上，扮演了關鍵性的角色。
在民主政府執政期間，小麥交易公司開始運營收購站。這些收購站主要位於安第斯山區和沿海地區旱地的偏遠地區。這些地區聚居了大部分的小農戶們，並且沒有什麼人去收購。小麥交易公司還改變原有的直接運營這些收購站的做法，將它們轉交給小型農民合作社和非政府組織運營。小麥交易公司的收購站於 1990 年建立並由其完全運營。後來收購站從 1990 年的 5 個增長至 1994/95年的 27 個。其中有 7 個由小麥交易公司直接運營（稍後該數字減少為 5 個）。
隨著偏遠地區收購站的開張，傳統收購商的出價馬上增長至小麥交易公司提供的價格。在這一方案運作的最初幾年裡，交通便利、競爭激烈的地區的小麥價格最低也可上漲 2%，而地處偏遠、相對孤立的地區的小麥價格則可上漲高達 22%。隨著小麥交易公司信用的增長，它的出價和市場價格的差異、以及小麥交易公司所需購買的數量逐漸減少。小麥交易公司的信用還增加了市場的透明度。當那些買方寡頭們測試小麥交易公司應付一個未知市場的能力時，市場沒經過幾個月的運作就穩定了下來，小麥交易公司則實際上停止了收購。小麥交易公司今天仍是智利小麥市場的主要參與者，但從其實際購買量來衡量，它對市場的干涉很少。
這一系統在以下意義上被認為非常成功：它允許國內價格滯後於國際價格的變化趨勢，防止了日常的價格波動摧毀國內市場。
不幸的是，世界貿易組織（WTO）在 2002 年裁定，智利的價格區間系統違反了世貿規則。這迫使智利政府修改了這一系統。在新系統之下，價格區間的上下限必須每月重設。於是該系統不再能保證豐收時的收購價和播種時的價格一致，這樣它就不能如原有系統那樣，提供同等程度的穩定性了。這影響了 2003-2005 年間的小麥生產，減少了小麥的播種面積。但這一情況由於現在包括玉米和小麥在內的國際農產品價格的上漲而得到了扭轉。
倉儲
提供倉儲設施是一個被忽視了的價格穩定工具。大多數的貧困農民們需要在豐收後很快出售他們的產品；這造成了市場供大於求、產品價格劇跌。這在很大程度上是因為農民們沒有多少積蓄可以使他們等到價格更好時出售。但即使是有一定積蓄的農民，如果沒有地方儲存他們的產品，也可能被迫在豐收後很快出售。如果農民們能夠儲存並逐步銷售他們的產品，他們的收入就會更穩定，他們的平均收入也會更高。
不幸的是，這常常不太可能——存儲設施需要大量投資，這超出了單個小農戶的經濟能力。我們的加納案例研究把存儲設施的缺乏作為該國價格波動的一個關鍵性原因。同樣地在埃塞俄比亞，適當的存儲系統的缺失被認為是造成價格波動的主要原因（埃塞俄比亞的案例研究）。
所以，在提供倉儲設施上的公共干預，是穩定農業部門收入的一個相對簡單但非常有用的手段。日本就是實施這種干預的一個最成功的例子——日本政府自 1919 年以來就要求無處不在的農業合作社必須提供倉儲服務；這也為合作社們提供了一個非常穩定的收入來源(FAO, 1966, pp. 20-23) 。
保險
理論上，對農作物和畜牧產量作足夠的保險就可以覆蓋農業收入波動的風險。保險還可以鼓勵銀行對農民貸款，因為銀行知道其中的風險很低。所以，許多國家都試圖為農業設計發展保險方案。問題在於貧困國家的私營保險公司不喜歡向高風險的小農戶們提供保險。同時，有些農民缺乏現金並且只能顧及短期利益；他們也許不會購買保險，即便當如此做是理性的。
德國是農業保險發展的一個先驅。德國政府通過 1880 年和 1909 年的立法推動了家畜保險 (Cecil,1979,p. 12) 。有意思的是，這項發展被直接移植到了日本。
早至 1888 年，一位名叫保羅·梅耶的德國諮詢師就向日本政府推薦了農業保險 (Yamauchi, 1986)。但直到20世紀20年代之後，日本的政策制定者們才開始真正對農業保險發生興趣。1929 年，日本政府引入了《家畜保險法》，並通過對保險公司實行再保險，以推動家畜保險(FAO,1966,p.25) (Yamauchi, 1986, p. 224)。1938 年，日本政府又引入《農業保險法》，並通過支付保險費用的15%來推動農作物保險 (FAO, 1966, p. 25)、 (Yamauchi, 1986, p. 223)。在二戰後的土改之後，日本政府通過 1947 年的《農業損失賠償法》合併了農作物保險系統和家畜保險系統。一般認為這項法律“幫助了新產生的自耕農們抵禦由自然災害引起的產量損失，從而避免了退回到佃戶地位” (Yamauchi, 1986, p. 224) 。
在美國，早期由私營公司提供的農作物保險並不奏效。這導致了20世紀20年代的一次參議員聽證會，並最終導致了 1938 年的《聯邦農作物保險法案》。該法案在美國農業部內部設立了一個公共機構——聯邦農作物保險公司（FCIC） (Kramer, 1983) (Gardner & Kramer, 1986)。但是，最初只對小麥投保的聯邦農作物保險，在最初的三年時間裡因為糟糕的保險政策設計和數據而表現不佳。三年後聯邦農作物保險公司不得不接受公共財政的資助 (Kramer, 1983, p. 190)。這一問題持續到了20世紀 40 年代後期，但在此之後該計劃“逐漸擴展並在有限但成功的基礎上得以運營” (Gardner & Kramer, 1986, p.222)。
印度政府管理著“全國農業保險計劃”。該計劃是世界上最大的農作物保險計劃（就被保農民的人數而言），覆蓋了所有農民的 15%和所有農作物面積的 17% (Rao, 2008)。保險公司被限定收取固定的保險費用，政府並補貼小農戶們一小部分保險費用。雖然該計劃被證明還算成功，印度政府現在正改善該計劃，希望到 2012 年把保險覆蓋面翻番（對提議的改進計劃，見 (Rao, 2008, pp.48-63)）。
智利的第三屆民主政府（2000-2005）建立了一個主要覆蓋一年生農作物的農業保險系統。該計劃由私營公司運作，但政府對保險費用提供大量補貼——商業農場主們獲得保險費用的 50%作為補貼（2000 美元封頂），小農戶們獲得保險費用的補貼則最多可達 85%。一個政府委員會監管著私營公司的運營，並代表農民協商更低的保險費用。作為結果，保險費用從投保總額的 4.9%下降到了 2.8%（智利的案例研究）。
貿易保護
當進口農產品衝擊國內市場時，另一個穩定農民收入的常用方法是農業貿易保護。除此之外，提供貿易保護還有很多其它的可能原因。這些原因包括對國家糧食安全的擔憂，以及為國內製造業提供穩定的市場。
所有今天的富裕國家們都曾使用過農業關稅。從19世紀70年代開始，由於蒸汽船和冷藏技術的發展，來自新世界的穀物、肉類、和奶製品開始大量湧入歐洲市場；同時，穀物出口也從俄國和烏克蘭通過鐵路抵達歐洲。許多歐洲國家的對策是提高農業關稅。其中最著名的關稅是 19世紀70 年代德國首相奧拓·馮·俾斯麥執政時期的德國關稅。這些關稅對容克地主階級提供了更高的農業保護，並對當時剛出現的制鐵、制鋼、以及其它重化工產業提供了更高的關稅保護。這形成了所謂的“鐵和黑麥的聯盟” (Chang, 2002, p. 35)28。俾斯麥的保護措施被其繼承者，卡普里維伯爵，通過 1891 年至 1894 年間的一系列雙邊商業協議（或貿易協定）所鬆動。但貿易保護在 1902 年這些協議失效之後又得到了加強(Tracy, 1989, pp. 89-92)。
法國的關稅在19世紀90 年代之後也被提高——尤其是在著名的政治家朱爾·梅利納的影響之下； 他理想中的法國是一個充滿工匠和小農戶的國家，這使得農業保護對該國的經濟問題成為一個顯而易見的解決方案。通常認為，法國對農業的強力保護“把注意力從一項有建設意義的長期政策的必要性上轉移走了” (Tracy, 1989, p. 78)，而德國的農業保護則被認為對該國的新生工業提供了穩定的市場，從而促進了經濟發展(Koning, 2007, p. 207)。
甚至美國這樣一個引起了歐洲農業保護主義浪潮的國家，也在19世紀 90 年代從所謂的“麥金利關稅”開始，引入了高農業關稅 (Blackbourn, 1997, p. 317)。不但如此，在 1920-1921的農業危機面前，1921年通過的一項緊急關稅法案使小麥、玉米、肉類、羊毛、和糖的關稅得到了提高。該法案後來被批准成為 1922 年的福特尼—麥坎伯關稅(Ingersent & Rayner, 1999, pp. 69-70)。不消說， 這對生產出口用農產品的農民們沒什麼幫助 (Ingersent & Rayner, 1999, p. 70)。
另一波高漲的農業保護主義浪潮在大蕭條之後到達。主要的農業關稅在丹麥和荷蘭被確立起來——丹麥即使在19世紀後期也沒有使用過農業關稅 (Tracy, 1989, p. 206)(Koning, 2007, p. 201)，而荷蘭則有一個強大的農業，並有自 18 世紀以來最前後一致的自由貿易傳統 (Knibbe, 1993, pp. 196-8)。德國在 1932 年對來自丹麥和瑞典的農產品進口實施了配額 (Murphy, 1957, p. 364)。在此期間， 德國還濫用了衛生法規以更進一步地減緩家畜進口 (Blackbourn, 1997, p. 316) (Tracy, 1989, pp. 91-2)。
定量限制也被使用出來。1929年，法國“成為首個系統使用進口配額作為保護手段的國家” (Tracy, 1989, p. 165)。1930 年, 荷蘭政府開始要求麵包師傅們必須使用至少 20%的荷蘭麵粉（後來被提升至 35%，因為這項措施刺激了荷蘭的小麥生產）(Knibbe, 1993, p. 197)。
在20世紀隨後的時間裡，日本和韓國在他們的大米種植商們失去國際競爭力時，實質上禁止了大米進口；他們面臨著生產成本上漲時農業生產的自然極限；生產成本的上漲則由快速的工業發展所引發。
在二戰結束後的早期，大多數發展中國家為了尋求國家糧食安全和為農民們提供穩定的生計，對大部分農業，尤其是糧食穀類，採取了保護措施。但“新傳統智慧”自20世紀 80 年代的興起，迫使許多發展中國家減少了它們的農業保護。正如先前提到過的，農業保護被認為導致了不具競爭力的糧食穀物的過量生產，以及如園藝產品那樣競爭性的出口產品的生產不足，從而阻礙了這些國家收入的最大化（於是乎食品消費）。但很少被提及的是，發展中國家的許多食品本不具有國際競爭力，這通常是因為富裕國家們大量補貼它們自己的農民，以生產和出口這些食品。即使農業貿易自由化對小農戶們的負面衝擊被承認了，這些衝擊也被視作暫時的問題，被認為能夠為經濟的整體增長所解決。
貿易自由化與在投入市場和農業政策其他領域的公共干預的減少相結合的時候，其結果就是糧食生產的毀滅 29。作為一個後果，國家的糧食安全（以及包括許多農民在內的許多窮人的糧食安全） 被損害了 30。這正是我們在最近的世界糧食危機裡所目睹到的。許多農民的收入穩定性遭受了負面衝擊。那些只有有限的能力實現多樣化的農民們，或者離開了鄉村，或者回到了政府支持更少、改善生活的機會也更少的傳統農業。
4.2.1改善銷售和加工的措施
使用更好的投入來生產更多的農產品原料是重要的。但農民最終的收入如何，則嚴重依賴於生產出來的農產品是如何加工處理，以及在何處以何種方式銷售。
對農產品銷售進行公共干預的一個重要方面，是監管分銷鏈中的寡頭行為。這會使農民們獲得更好的價格。公共干預的另一個重要方面，是提供和/或補貼某些公共產品。這些公共產品對在收入更高的地區銷售農產品必不可少。它們包括交通運輸基礎設施（例如公路、港口、以及日益重要的機場）、銷售信息（例如市場需求量、目標市場的流行口味）、以及根據種類或出產國做品牌包裝（前者如“藍山咖啡”，後者如“哥倫比亞咖啡”）。當然，這些投入也可以被生產商協會或者農民合作社所提供，而政府只通過對這些組織提供法律和金融幫助，進行間接干預。
在銷售上還有一些投入，雖然不是公共產品，但費用高昂（例如倉庫、冷藏設施、食品衛生安全性的測試設施等）。政府要幫助小農戶們獲取這些投入，可以採取的措施包括提供更容易的信貸，或者如今天的富裕國家們在歷史上所做的那樣，推動農業合作社以集中資源團購。
除了更好的營銷，對農產品更好的加工處理也對提高農村收入非常重要。對農產品原料進行相對簡單的加工處理，可以顯著地增加價值，從而推動工業化和整體經濟發展。黃油和奶酪為牛奶生產者帶來更高的價值。出口活家畜不如出口生肉利潤高，出口生肉不如出口處理過的肉（如培根肉）利潤高。處理過的棕櫚油售價遠高於未處理過的棕櫚油。諸如此類，林林總總，不一而足。
加工處理不但增加價值，也減少浪費。蔬菜瓜果如不罐裝、乾燥、或冷凍，則在不能及時銷售的情況下只能腐敗丟棄。例如據估計在加納，20%-40%的農產品因未經處理而被損失掉（加納的案例研究）；而在印度，據估計約 40%的蔬菜瓜果在豐收後損失掉了 (World Bank, 2008, p. 126)。發展農產品加工業，也對創造利潤更高的農村非農業工作很重要。對於沒有或者只有很少土地、主要靠打工維持生計的人來說，這尤其有幫助。
出於這些原因，二戰後早期的許多發展中國家都試圖對農產品銷售進行干預，並推動農產品加工業。有些干預措施沒有產生良好結果，例如加納的國有農產品加工企業。“新傳統智慧”過去常常強調這些干預的失敗，並建議發展中國家放棄國家營銷委員會，並把國有的農產品加工業私有化。但貿易自由化，尤其是工業品關稅的削減，迫使很多發展中國家初生的農產品加工企業倒閉了。
與此同時，私有化和放松管制並沒導致從國家手中接管了銷售和加工功能、充滿活力的私營公司的出現。這是因為這種私營公司也需要公共的支持。這些支持包括更好的基礎設施（對銷售公司而言）和保護性的關稅（對農產品加工公司而言）。
幸運的是，看起來“新傳統智慧”的支持者們也意識到，要使發展中國家的農民們，尤其是小農們，能夠把他們的產品賣得更好，並增加更多的價值，光有市場力量的自由發揮是遠遠不夠的。例如《世界發展報告2008》（第5章）清醒地認識到，市場並不會在國家干預被移開後自動地萌發出來。不但如此，它還對銷售方面的公共干預和公私夥伴關係提出了一系列建議。但它對農產品加工業的類似干涉則不那麼積極明確，這可能是因為它不願意支持保護性的工業政策。
銷售渠道的現代化
在大多數發展中國家，糟糕的交通隔斷了農業市場，使得各地的商人們具備了壟斷或者寡頭地位， 能夠從農民身上榨取更多。在佃戶比例很高的國家裡，地主常常也充當農產品商人。這使得他們對小農戶的議價能力更強。對此問題的一個顯然解決方案，是改善交通運輸基礎設施並整合全國市場，以使各地的買主們失去大部分議價能力。
但通過提供道路和其他交通運輸基礎設施來整合市場，是一個緩慢的過程。所以政府可以刻意地向市場引入替代買家以削弱現存的壟斷勢力。象在丹麥、日本和韓國這樣的國家裡，合作社扮演了這個替代買家的角色，儘管在這些國家裡，國家通過主糧的強制性政府採購（東亞）或者國家出口銷售局（丹麥）對農業進行了深入的干涉（見圖表11）。令人驚訝的是，即使在理論上奉行自由市場的智利，其國家銷售機構也保護小麥小農戶們免受佔據寡頭地位的麵粉廠的欺負。大型私營企業，包括來自富裕國家的外國公司（如超市），也能夠制衡在當地佔據壟斷地位的、傳統的高成本商人。
不但如此，如果替代買家規模較大，能夠直接（或至少不需要太多的中間渠道就）接觸到消費者， 農民們的收入就會因交易成本的下降而增加：交易的數目會減少，單位交易成本也會降低。
當然，一項“非傳統的”銷售安排對小農們的淨利益取決於替代買家的類型。如果買家是不以盈利為目的農業合作社，小農們就有可能獲益。而國營銷售機構在這方面的記錄則好壞摻雜——它們常被用來從農民身上擠走盈餘。如果代替傳統商人的買家是大型私營公司，（尤其是全國性乃至國際性的連鎖超市），它們或許會通過其更低的單位銷售成本和更好的質量管理技術而使小農戶們受益。但這些益處有多大，依賴於相關各方的相對議價能力。一方面，這些大型公司們比當地的商人們具有更多的壟斷能力，這使得它們具備更大的壓榨小農戶的潛力。另一方面，如果小農戶們被組織成合作社，他們就能比各自為戰時獲得更好的買賣。
產品質量管理
產品質量管理即使對如小麥這樣簡單的產品也是一件麻煩事；這就是加拿大在一戰期間建立了小麥銷售局的原因 (Turner, 1949, p. 595)。加拿大隨後通過 1939 年的《農產品合作銷售法案》，把所有農產品都覆蓋於這項計劃之下（第 595 頁）。
加工處理過的農產品與未經加工過的農產品相比，需要更多的產品質量控制，尤其是對於出口產品而言。進口農產品、尤其是進口加工處理過的農產品的國家，通常更富裕，其產品質量和衛生標準也更高。滿足這些標準所需要的實驗和檢測超過了小農們的能力範圍。但不能滿足這些條件將意味著出口農產品的國家要麼不能出口，要麼其出口產品會因為質量不穩定，而以比它們的平均質量所應得的價格更低的價格出口。
今天的富裕國家們在歷史上解決農產品質量管理的問題，是通過農業銷售合作社或國家出口銷售局 ——或者本質上由二者合二為一的產物（例 如在20世紀 30 年代至50年代之間的丹麥）。丹麥政府與黃油出口合作協會一起，對黃油規定了質量標準(Murphy, 1957, p. 364)。政府對培根肉採取了更間接的手段——它通過政府支持的培根肉質量競賽來激勵質量的提高 (Murphy,1957,p.364)。在 1932 年和 1933 年，丹麥為 以下產品設立了出口局：牛、肉類、黃油、奶酪、雞蛋、家禽、馬、稻草、和土豆(Murphy,1957, pp. 367-368)。
部分是為了應對來自丹麥的競爭，荷蘭政府在 1889 年引入了黃油質量控制 (Knibbe, 1993, pp. 164-165)。最初，警察被授權採集黃油樣品並檢查其質量。法律隨後被修改以懲罰違反標準者（1902年和 1908 年）；到 1903 年，一個專門的黃油研究站被建立起來，職業的檢查員也開始上班了。
政府還補貼了弗里斯蘭省農業協會檢查黃油製作過程的一項計劃；該計劃到1912年覆蓋了 90% 的黃油產量。1900年，為了應對美國的一項新規定，荷蘭政府建立了植物病理學研究所。1902年， 一個專業的肉類質量控制研究所被建立起來了 (Knibbe,1993,pp.165-166)。
瑞典出口黃油的質量，主要由瑞典全國奶製品協會負責維護。該協會壟斷了奶製品的出口，並受國家農業局嚴密監督 (Ytterborn, 1938, p. 191)。在美國的紐約州，奶製品和屠宰業的質量由州政府負責監管(Colman, 1965, pp. 43, 49)。
圖表 13：贊比亞的合同農業
20 世紀 90 年代，隨著合作社和國家資助的銷售機構的倒閉，合同農業在贊比亞出現了。這種形式的農業在如辣椒粉、蔬菜、棉花、葵瓜子、以及大豆這樣的高附加值農作物上最成功。
一種最常見的形式是“提供資源的合同”，也即由加工或者銷售公司向農民們提供生產過程中需要用到的資源。合同發放機構向生產者提供投入，生產者則用產品來償付。
另一類合同是“管理和收入保證合同”。該類合同通過“遠期合同”以一定的價格和質量供應某種產品。農民們不需在豐收後自行尋找買主。
棉花工業提供了一個特別有意思而又重要的例子。一家棉花公司向一個企業家提供生產所需的各種投入；該企業家在當地挑選一些農民，並把這些投入轉交給這些農民；這些農民則按照合同生產一定數量的棉花。農民必須把棉花供應給該名企業家，而該名企業家又必須按合同把棉花交給提供給他生產投入的棉花公司。這種安排運作良好，其成本還原率很高（在某些年份可超過95%）。這一情況一直持續到 2005 年。在該年，由於贊比亞貨幣升值，軋棉廠不得不降低了它們的收購價， 這導致了農民的反抗。
今天，發展中國家資金不足的政府們，常常難以向農產品（尤其是出口用的）提供足夠的質量控制服務，尤其是衛生和植物病理學上的測試。例如在贊比亞，難以滿足衛生和植物病理學標準是阻礙其農產品出口的一個主要因素；而贊比亞農業部卻不能提供令人滿意的測試服務，即使在農業部與贊比亞出口種植者協會攜手合作的情況下（贊比亞的案例分析）。
今天，隨著所謂的“合同農業”或“外包種植計劃”的興起，出口產品質量控制獲得了新的渠道。大型私有公司，通常是跨國公司，保證以一定價格購買一定數量的產品，從而減少了小農們的銷售成本，並替他們保證了一個最低收入。這些公司還常常向農民們提供貸款以購買各種投入（例如種子和化肥）。它們在幫助農民提高產品質量時，確立了更嚴格的產品質量標準，從而使產品容易出口到質量標準和售價更高的富裕國家市場。合同農業在贊比亞的棉花和出口蔬菜上，被認為相當成功（贊比亞的案例研究）。
加工處理
雖然農產品加工可以增加產品價值並創造額外就業，小農戶們卻不常投身於此，即便其價值顯而易見（如把牛奶加工成黃油）—— 這是因為農產品加工需要超過小農經濟能力的資本投資。對出口產品的資本要求也許更高，因為需要滿足更工業化、更富裕國家的更高的質量和衛生標準。
今天的富裕國家中，丹麥也許是發展農產品加工業最成功的例子了。在19世紀後期，丹麥的農村合作社集體建設牛奶和豬肉加工設施，由此很成功地發展了以出口為導向的黃油和培根肉工業。合作性質的奶製品廠於 1882 年出現，合作性質的培根肉廠則開始於 1887年。
瑞典的肉類包裝協會在 1899 年出現，並以丹麥的類似協會為榜樣。大約在20世紀開始之時，荷蘭的合作社成功地發展了牛奶、土豆澱粉和糖的加工業 (Knibbe,1993, p. 150)。日本也在20世紀20 年代通過合作社推動農村的農產品加工工業（如牛奶加工）。
智利自從 1990 年的民主過渡以來，國家農業發展研究所作為小農戶們的機構，為集體的農產品加工和銷售提供了包括投資基金在內的特別幫助。一項有意思的計劃是通過類似於“合同農業”的方案，把小農戶們和農用工業聯繫起來。在這項計劃中，國家農業發展研究所通過合作的農用工業發放技術支持和貸款。這使得農民們在播種時就獲得了安全的合同、公平的價格、和技術支持（智利的案例研究）。
5. 結論
要改善今天的發展中和轉型經濟體的農業政策，我們可以從歷史中獲益良多。這並非簡單地檢視發展中和轉型國家的歷史，以發現什麼做對了什麼做錯了。實際上，從今天的富裕國家的農業政策史中，我們也可以學到很多東西。這是因為在這些富裕國家的早期發展階段，他們不得不處理困擾今天的發展中國家農業部門的同樣問題。這些問題包括土地使用權、土地退化、土地的分散化、農業科研、推廣服務、農村信貸、灌溉、交通運輸、化肥、種子、價格與收入穩定性、貿易衝擊、農產品加工和銷售，等等。在這份報告裡，我們展示了今天的富裕國家們在歷史上曾使用過的各種政策，並試圖從中為今天的發展中和轉型經濟體獲得經驗教訓。
這份報告顯示，許多成功的政策干預超越了“新傳統智慧”的推薦，甚至與之背道而馳。這種推薦在過去的四分之一世紀裡統治了農業政策和其他政策：
- 今天的土地改革，僅有幾種基於市場的形式受到支持（例如不限制佔有土地數量的上限、自由化的土地市場），但日本和其他東亞國家所經歷的非常成功的全面土改包括了嚴格的土地佔有數量上限。
- 國家支持的、專門的農村銀行和信貸補貼只被“新傳統智慧”不情願地接受，但幾乎所有 今天的富裕國家在歷史上都用過這些手段。按照今天的正統經濟學，以利潤為目的的小額 貸款被認為優於信用合作社，但許多今天的富裕國家在歷史上曾成功地使用過信用合作社。加納一半歸政府所有一半歸當地社區所有的農村銀行，是這一 主題的一個創造性變奏。
- 儘管銷售局經常被正統經濟學所聲討，尤其在撒哈拉以南的非洲地區，但歷史上丹麥和其他歐洲國家卻從有效的出口銷售局獲益良多。
- 儘管“新傳統智慧”的支持者們並不完全排斥合作社，但他們對合作社在丹麥、德國、瑞典和日本等國發展農產品加工與銷售上所扮演的核心角色卻強調不夠。
- “新傳統智慧”對價格穩定措施不以為然，但許多今天的富裕國家都曾使用過這些措施，其中美國和日本取得了巨大的成功。智利最近也使用了一個非常有效的價格穩定方案。
- 國 家補貼的農業保險、公共供應或公共補貼的倉儲設施、以及物質投入（如化肥）的質量控制等政策已被今天的富裕國家的歷史經驗證明為卓有成效（類似的例子是今天的一些發展中國家，如智利，所實行的國家補貼的保險政策）。今天的正統經濟學並不積極反對這些政策，但也沒有給這些政策以足夠的關注。
所有這些都表明，如果我們對歷史更為嚴肅地加以吸收利用的話，今天的發展中國家的農業政策工具箱的內容會得到極大的豐富。
那些成功地向農業部門輸送了其關鍵性需要的制度形式，有很多種。各種輸送方式在不同國家都有成功：公共供應（例如美國的農業科研，荷蘭的推廣服務，越南的灌溉，墨西哥的種子培育，德國的農村信用）、私營供應（例如贊比亞通過合同農業的銷售服務、埃及的農機服務）、由國家補貼的私營供應（例如智利的農業保險、 荷蘭的某些科研）、公私合營的夥伴關係（例如瑞典的灌溉）、合作社（例如丹麥黃油和培根肉的加工與銷售、德國的信用合作社）、國家與合作社的夥伴關係（例如加納的農村銀行、丹麥的出口營銷、韓國的化肥供應）。這表明“公共部門對決私營部門”的標準兩分法正在阻礙我們的政策想象力。
我們的研究也顯示了這些輸送模式很多失敗的案例。加納對農產品加工的公共供應在20世紀 80 年代之前悲慘地失敗了。私營部門的供應也在如下國家的如下方面遭到了引人注目的失敗：後社會主義匈牙利的化肥供應、後社會主義烏克蘭的農業教育、以及後改革時期的加納的推廣服務和化肥供應。有時候公共部門和私營部門會在同一領域失敗，這意味著問題的根源比單純的所有制形式要來得深刻——贊比亞的農村信貸和加納的種子供應就是這樣的例子。許多發展中國家的合作社也不是很 成功，這給合作社造成了負面印象。
所有的這些例子都表明採取務實做法的重要性，而不是被“支持國家干預”或者“支持私營部門” 的意識形態束縛住手腳。事實上，這些成功故事的一個共同特徵，是政策制定人願意選擇不完全符合任何特定意識形態框架的解決方案。一個特別有趣的例子是智利。在皮諾切特將軍的軍事政變之後，智利迅速地貫徹實施了“新傳統智慧”政策的極端版本。但隨著時間的流逝，智利意識到了這些政策的侷限性，並慢慢加強了幾乎所有關鍵性領域的公共干預，這些領域包括推廣服務、補貼信貸、價格穩定性措施、灌溉、農業保險、以及農產品銷售。這些變化從軍政府時期開始， 並被隨後的民主政府所加強。
我們的報告還顯示，各國積極從國外進口和修改各種政策與制度創新，並發展出自己的創新，是非常重要的：
- 合作社的思想最早在英國，以消費者合作社的方式於 1844年被貫徹實施。但德國人和丹麥人把這個思想用到了生產方面。瑞典明顯地以德國和丹麥為模板建立了自 己的合作社。這一思想進一步被日本人所完善——他們發明了廣義合作社，而不是單一產品（例如雞蛋） 的合作社或者單一投入（例如信貸或者灌溉）的合作社。這 種廣義合作社更好地統籌協調了不同活動並提高了合作社的效率。
- 農業研究最早在 1852年的德國開始，但美國和日本將之磨練成一項精巧的藝術。推廣服務最早在 1834年的英國開始，但卻首先被德國、隨後被美國和日本加以發展。在發展其農業科研系統方面，印度從美國進口了很多想法。
- 美國在向德國和斯堪迪納維亞派出考察團之後，從這些國家進口了農業信貸系統：“兩個考察團（一個私人性質，一個由威爾遜總統任命），在1913年前往歐洲，研究北歐的農業信貸和農業合作” (Cochrane,1979,p.289)。日本則複製了德國的貸款抵押銀行。
- 加拿大有意識地模仿了美國的灌溉法律，並僱傭美國灌溉專家。農業保險首次被放上日本的政策制定日程，是在一位德國諮詢師的推薦之下。
我們的報告顯示了我們可以從歷史中學到多少——不只是從發展中和轉型國家那裡，也從曾處於和今天的絕大多數發展中國家相似的發展水平的富裕國家那裡。歷史把我們從“政策想象”中解放了出來，因為它顯示了那些對農業發展曾產生過正面效果的政策和制度，其範圍比任何特定的意識形態立場所願意承認的都要寬廣，無論這些意識形態是20世紀 80 年代之前的國家主義還是贊成市場的“新傳統智慧”。歷史還顯示，無論是19世紀的德國還是過去幾十年間的智利，對於所有的農業成功故事來說，有一樣東西是非常重要的：願意試驗各種新政策和新制度，願意從其它國家的成功中吸取經驗教訓並在此基礎之上加以改良提高。31
（全文完）
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反思農業公共政策——歷史的經驗（上） | 張夏準
反思農業公共政策——歷史的經驗（上） | 張夏準
背景簡介：本文是CHS對張夏準（Ha-Joon Chang）1博士《反思農業公共政策——歷史的經驗》全文的翻譯，分為上下兩篇，上篇參見：反思農業公共政策——歷史的經驗（上） | 張夏準。譯者授權風雲之聲首發。
參考文獻：
24【原注 14】公共投資作為一個整體每年增長 12.2%。與 1926-1934 年之間 1.6%的增長率相比，是一個巨大的提升（墨西哥的案例研究）。
25【譯按】The Grange，1867 年，上密西西比河谷興起了自稱“國家農牧業保護者協會”的農民組織，外界稱之為“格蘭奇”，該組織以保護農民的利益為宗旨之一，在多個州都設有分會。——據《紐約時報》2011 年 3 月 5 日文章In New Food Culture, a Young Generation of Farmers Emerges。
26【原注 15】動物飼料有同樣的質量控制問題，並可以從類似的政府規章中獲益。19 世紀後期的紐約州政府就對動物飼料作出了質量控制 (Colman, 1965, p.4)。
27【原注 16】然而，當價格衝擊太大時，即使價格區間也可能不夠。例如，為了應付最近食品價格的急劇增長（這是由中國和其它快速增長的國家日益增加的需求、以及對生物燃料的需求的急劇增長所引起的）， 象越南這樣的主要大米出口國家，也因為憂慮國內窮困消費者買不到大米而禁止了大米出口。
28【原注 17】根據國際標準，德國的保護措施並不算特別的高 (Blackbourn,1997,p. 317)。它不但使容克地主階級獲益，也使大中型農戶們受益（第 316 頁）。但它在隨後的恢復中並不特別關鍵（第 317 頁）。
29【譯按】彭博社 2008 年 5 月 14 日以《世界銀行摧毀了洪都拉斯的基本穀物》為題，報道了世界銀行根據“新傳統智慧”制訂的政策對洪都拉斯農業造成的毀滅性傷害（World Bank ‘Destroyed Basic Grains’ in Honduras）。
30【譯按】墨西哥作為玉米的發源地，在實行《北美自由貿易協定》之後，其作為主糧的玉米生產受到了美國玉米以低於成本價 20%-30%的傾銷 (Gonzalez, et al., 2009)。與此同時，美國的生物燃料公司進入墨西哥後，控制了墨西哥的部分玉米生產，為 2007-2008年間墨西哥玉米價格上漲 4倍起了推波助瀾的作用。美國公共廣播系統（PBS）的“前線”節目（Frontline）為此做了專題報道：《玉米餅經濟學：糧食還是燃料？》（Tortillanomics: Food or Fuel）。
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