保障食物安全∣現代農業轉型發展

一、全球農業發展背景

聯合國預測，全球人口數量將從2017年的75億增加到2050年的97億。發展中國家隨著收入增長和城市化進程推進，居民人均消費將不斷增長，對高附加值農產品（水產品、畜產品、蔬菜等）的消費也將出現顯著增長。

世界耕地和人口分佈的差異，很大程度上影響了農產品的生產結構和貿易條件。人均耕地條件的差異性導致了各地農產品結構的差異性，而水資源分佈情況比耕地更加嚴峻，且短缺形勢難以逆轉。有研究表明，全球生物安全最大的威脅來源不是土地資源短缺，而是水資源短缺。

糧食生產效率方面，發達國家（如美國）的耕地產糧率達到8 t/(hm2·a)，處於這一水平的國家比例僅為5%；中國的耕地產糧率接近6 t/(hm2·a)，處於這一水平的國家比例為42%。

發達國家將增強競爭力和可持續發展作為未來農業發展的政策導向，全面實行市場化方式，從鉅額農業補貼轉向提高農業生產力、保障資源環境。

二、我國農產品供需預測

農產品供需預測研究表明，未來我國許多農產品的供需失衡現象比較突出，這種局面將延續到2035年前後（見圖1和圖2）。

（1）我國飼料需求增長將顯著高於國內生產增長，自給率將不斷下降；到2035年，大米和小麥等口糧基本可以自給，而玉米自給率下降到約80%，大豆供需缺口進一步加大。

（2）我國食糖和食油的需求將顯著高於國內生產，供需缺口將逐漸擴大；到2035年，食糖自給率降低到約40%；油料作物自給率到維持在87%左右。

（3）我國棉花生產將逐漸萎縮，棉花供需缺口進一步擴大；在維持新疆棉花生產量的情況下，到2035年，棉花自給率將降低到約67%。

（4）我國在蔬菜和水果出口方面，將繼續保持微弱的比較優勢，到2035年，蔬菜和水果自給率均保持在100%左右。

（5）在養殖業部門，水產品供需基本平衡、略有進口；畜產品的生產和供需缺口將很大程度上取決於飼料糧貿易政策和草牧業發展政策，2035年，牛羊肉和奶製品的自給率將下降到70%~80%。

圖1 我國主要農產品需求量預測（2025年和2035年）

圖2 我國主要農產品產量預測（2025年和2035年）

三、我國農業發展面臨的主要挑戰

我國食物總體供需難以平衡，部分農產品供需明顯短缺，食物總體自給率和糧食自給率均呈不斷下降態勢。

我國勞動力實際工資的年度增速達到8%。不採取有效的應對措施，如用機械替代勞動力，將很大程度上影響我國農產品在國際市場的比較優勢和競爭力。

傳統的小規模農業生產經營方式與提高勞動生產率、實現農業現代化之間的矛盾凸顯。我國2億多小農戶，2016年戶均耕地僅約1.0 hm2。

我國許多農業支持政策難以達到預期效果，如農業補貼政策對農業生產力和可持續發展的積極影響不明顯，農產品購銷和價格干預政策扭曲了市場機制、影響資源合理配置，關稅制度對避免中國農產品受國際市場衝擊的作用有限。

我國農業生產面臨日益嚴峻的水資源短缺和耕地退化的威脅，氣候變化也帶來諸多極不確定的影響和風險。

五、從新型經營主體發展視角探討現代農業轉型發展路徑

（一）發展形勢和促成因素

2008年以來，在我國東北和華北地區，土地合作社和經營農地的農業公司開始獨立於家庭農戶，成為新的生產經營主體；佔生產者總數的比例僅約1%，所佔耕地的比例超過35%。新型經營主體的快速發展、耕地經營規模的顯著提高，主要得益於三大市場驅動力和兩大政策因素。

市場驅動力因素之一：勞動工資的快速增長，促進了城鄉移民的流轉，加快了耕地流轉和土地整合。

市場驅動力因素之二：農地市場發育和完善，土地流轉平臺成為重要制度創新，明顯降低了農地流轉的交易成本和風險。

市場驅動力因素之三：以市場為導向的農業機械社會服務體系，為農戶擴大經營規模提供了必要的機械設備條件，對農戶經營規模的綜合影響為正面。

政策因素之一：糧食等農產品目標價格和收儲政策，降低了農產品的市場風險，吸引農業生產的新增投資。

政策因素之二：針對新型主體進行補貼的扶持政策，大力推動了新型經營主體的發展，促進了農地經營規模的擴大化。

（二）面臨問題

（1）超過適度規模水平。耕地經營規模與糧食單產、耕地經營規模與糧食成本（元/kg）均呈倒U型關係，平均轉折點均在100畝左右。而2016年土地合作社和公司的平均經營規模分別達到了5085畝和6000畝。

（2）面臨多種挑戰。2008—2013年，即使在糧食價格年年攀升情況下，多數規模偏大的新型主體只有在考慮政府補貼後才有盈餘。2016年糧價下跌，普遍出現了大幅度虧損的情況，面臨著生產經營“進退兩難”的局面。

（3）補貼問題較為突出。補貼等扶持政策提高了農業勞動生產力價格，但扭曲了土地市場、助長了低效的新型經營主體的產生，從而降低了糧食生產力、市場競爭力和農業增加值。

（4）受資金、技術和人才等多種因素制約，不少新型經營主體成立的自身條件不成熟。規模經營的發展是有條件的，超適度規模主體發展會面臨更多挑戰。

（5）缺乏監管和政策影響評估。新型農業生產經營主體的監管缺乏、套取國家補貼等現象較為普遍，缺乏對扶持政策的效果評估。

（三）解決途徑與政策建議

（1）分類實施發展政策。建議按農產品的生產特性，對新型農業經營主體進行分類：大田農作物生產、非大田農作物生產（如蔬菜與花卉設施農業和果園等）、養殖業（如畜牧業和水產業等）。分類實施相應政策，重點關注大田農作物生產的適度經營規模和扶持政策；創造良好的市場環境，讓市場自主確定“非大田農作物”和養殖業的適度規模。

（2）以大戶為主發展合作經營模式。除擴大生產規模外，以提高全要素生產率和農產品競爭力（即降低單位產品生產成本）和廣大農民的增收為政策扶持目標。因地制宜、動態調整，對適度經營規模的生產主體、特別是農戶實施扶持政策，對超過適度規模的經營主體停止國家扶持政策。

（3）完善土地流轉市場和社會化服務體系。讓市場成為資源配置的主要決定因素，通過制度創新降低農地流轉的市場交易成本和風險，通過政策扶持促進適度經營規模生產主體的發展並提高其在農業生產中的比例。穩妥推進新型農業經營主體和規模經營，與城鎮化的實際進程同步發展。