1月30日，世界衛生組織總幹事譚德塞宣佈，新冠疫情的全球性暴發，已構成“國際關注的突發公共衛生事件”。
本文是《財新週刊》2020年第4期封面報道《新冠病毒何以至此》系列的第四篇
財新特派記者 王自勵 田佳瑋 李增新 曾佳 徐和謙 吳紅毓然 屈運栩 福林 張琪 陳立雄 李昕發自北京、日內瓦、達沃斯、華盛頓、東京、新加坡
世界衛生組織（WHO）總幹事譚德塞在2020年1月30日宣佈：新冠疫情的全球性暴發，已構成“國際關注的突發公共衛生事件”（PHEIC）。
譚德塞同時強調，這一宣佈是基於新冠疫情在中國以外的發展情況，而非針對中國國內的情勢，也不是意圖對中國的表現投下“不信任票”。他還重申，WHO持續對中國控制疫情的能力持有信心，感謝中國醫療專業工作者和前線應急工作者的辛勤付出，並建議各國不要採取“非必要的措施”限制國際旅行和貿易活動。
武漢出現感染病例後，中方就已向WHO、有關國家和地區組織及港澳臺地區通報疫情信息，並第一時間與各方分享了病毒基因序列等信息。
此前，WHO專家小組也在疫情初期就到武漢實地考察，發佈多份相關報告和文件，以協調和指導全球防疫工作。譚德塞更在2020年1月27日抵達北京，與中國官員及衛生專家討論新冠疫情。在1月28日同中國國家主席習近平的會面中，習近平指出，疫情是魔鬼，我們不能讓魔鬼藏匿。中國政府始終本著公開、透明、負責任的態度及時向國內外發布疫情信息，積極回應各方關切，加強與國際社會合作。
雙方同意儘快由WHO組織一個國際專家代表團赴中國，與中方共同研究疫情和開展應對工作。
自2020年1月13日泰國確診首例武漢以外的輸出病例以來，海外病例數不斷增加。截至發稿，中國以外共確診123宗病例，包括泰國19例、馬來西亞8例、澳大利亞10例、法國6例、德國7例、芬蘭1例、意大利2例、日本17例、新加坡16例、越南5例、韓國12例、美國7例、加拿大4例、柬埔寨1例、尼泊爾1例、斯里蘭卡1例、菲律賓1例、印度1例、阿聯酋4例，遍及亞洲、歐洲、北美的19個國家。此外，英國、墨西哥、巴西等地也通報了疑似病例。隨著疫情蔓延，越來越多的國家加強對入境中國旅客的健康篩查力度，甚至對持中國或湖北護照的人員採取入境管制。
1月22日，武漢天河機場，出境旅遊團在機場內集合，絕大多數旅客均佩戴了口罩。
海外病例的持續增加，進一步提示了新冠病毒人傳人的風險——2020年1月13日泰國公佈的首個海外案例就顯示，確診患者此前未到訪最初發生疫情的武漢華南海鮮市場，但曾定期前往其他生鮮市場。也正是海外人傳人案例的不斷浮現，促使WHO加緊行動，並在疫情曝光一個月就將其定性為“國際關注的突發公共衛生事件”。
據WHO瞭解的最新情況，目前在中國以外共出現98例新冠病毒確診病例；其中在德國、日本、越南和美國等4個國家，已出現8例人傳人病例。
儘管當前中國境外尚無死亡病例，且總體病例數量相對中國國內仍然較小，但考慮到病毒傳播到衛生系統較弱國家將造成的危害，WHO認為現在必須採取行動，幫助各國為這種可能性做準備。
按照WHO的判斷，只要各國採取強有力的措施，及早發現、隔離和治療病例，追蹤接觸者，並提倡針對風險程度採取相應的減少社交接觸的措施，就仍有可能阻斷病毒傳播。不過，隨著疫情變化，各國預防和減少感染傳播的目標和措施也應作出相應調整。
世衛定調
對於如何為這場情況危急但細節尚不明朗的新冠疫情定性，WHO的專家和官員起初頗顯慎重。
此前，WHO突發事件委員會曾在2020年1月22日至23日連續兩天召開會議，討論此次疫情是否足以構成“國際關注的突發公共衛生事件”。但當時，委員會內部對此分歧嚴重。WHO突發事件委員會成員、澳大利亞籍的傳染疾病專家約翰·麥肯茲（John Mackenzie）曾在首場會前向財新記者坦言，由於外界對新冠病毒的毒力、傳染性、嚴重程度以及臨床症狀，都亟待掌握更多的信息，因此難以就其特性得出統一結論。
導致WHO推遲作出判斷的另一原因，在於中方在疫情暴發後增加的透明度。在WHO首次就疫情召開發佈會時，該機構曾表示，“目前已經看到密切接觸導致的全家感染，這在呼吸系統疾病中並不鮮見，但目前尚未獲得連續傳播至第三代或第四代的證據”。但次日WHO發佈的最新聲明披露，中國已經向其報告了“武漢的第四代病例和武漢以外的第二代病例”。換言之，僅僅不到24小時，中方已向WHO更新了疫情當地的即時信息。
在許多國際專家看來，相較於17年前SARS發生時的情況，此次中國政府應對新冠疫情的態度更加透明。2020年1月23日，譚德塞在日內瓦的記者會上對財新記者表示，中國當局已對遏制疫情盡力而為，從政府最高層到國務院總理、部委負責人都作出了積極表態。
譚德塞在這場記者會上稱，中國已掌握了疫情的基本信息，也具備了應對疫情的能力。其中最重要的就是，此次中國儘快向國際公佈了信息，所以日本、韓國、泰國可以迅速確診同類案例，以此提高國際上的防範應對能力，盡力阻止蔓延。
據他介紹，自疫情發酵以來，WHO每天都跟中國決策層保持24小時的密切溝通，並能夠直接跟中國國家衛生健康委員會主任馬曉偉聯繫。
即便在1月30日最終宣佈新冠疫情為“國際關注的突發公共衛生事件”時，譚德塞也多次強調，這一決定不應視為對中國政府和人民不信任的表現。他甚至認為，“在許多意義上，中國正在制定一種新的疫情應對標準”。
譚德塞說，正如他從北京返回後曾反覆表示的：中國政府應該因其不凡的、控制暴發的應對措施受到肯定──即使採取這些措施，對中國人民的社會和經濟帶來了顯著影響。“若非中國政府所採取的措施，及他們所獲致的保護中國人民和世界人民的進展，我們恐怕已在中國之外看到更多的病例，以及死亡”。
他還稱許中國偵測到這場疫情暴發，以及分離病毒體、對病毒基因組進行測序並和WHO及全球分享的速度令人印象深刻。中國對透明度的承諾和對其他國家的支持也是如此。
在譚德塞中國行結束後，WHO發佈聲明稱，中方已同意WHO“儘快”派遣國際專家前往中國，以增進對新冠病毒的瞭解，並指導全球應對此次疫情；聲明還指出，目前各國急需“更好地瞭解”此類新冠病毒人際傳播的能力。
WHO突發衛生項目負責人瑞安（Michael Ryan）表示，圍繞新疾病的共享數據確實具有敏感性。“我相信在這種情況下，包括中國在內的受影響國家在這方面已經非常透明。”
瑞安舉例稱，中國的實驗室主動聯繫了德國，知會他們有1例返回德國的感染案例。“因此，中國不僅在管理自己國家的病例，也積極主動聯繫個案，幫助世界其他國家的夥伴更有效地應對”。
此次陪同譚德塞訪問北京的瑞安還稱，自己對中國各級政府的參與程度“印象深刻”。“就我個人而言，我認為我和WHO總幹事從來沒有看過這一級別的流行病應對措施的規模和承諾。從中央政府到武漢和湖北，具有高度組織化的應急管理架構。挑戰是巨大的，但是反應是大規模的。中國政府的應對方式當之無愧”。
2003年SARS暴發期間，在美國衛生部（HHS）任職的現任衛生部長阿扎爾（Alex Azar）也回憶，與中國政府的互動“非常富有成效和合作性”，他對此表示讚賞。
阿扎爾稱，正是因為中國遵守了《國際衛生條例》，將基因序列上傳，美國才能在一週內研發出檢測試劑。“就像我們對待迅速出現的傳染病形勢一樣”。“這是一個重大的公共衛生問題，我們需要讓世界上最優秀的公共衛生人員就此開展工作。”
“國際關注的突發公共衛生事件”意味著什麼？
在宣佈某種疫情構成“國際關注的突發公共衛生事件”之前，WHO總幹事要作出多方面考慮，包括審查和疫情相關的所有可用數據，考量疫情對人類健康的影響、國際傳播的風險，並聽取“突發事件委員會”的建議。
據《國際衛生條例》定義，“國際關注的突發公共衛生事件”是指“通過疾病的國際傳播構成對其他國家的公共衛生風險”，並可能需要採取協調一致的“國際應對措施”的“不同尋常”的事件。
2007年以來，WHO共宣佈了五起“國際關注的突發公共衛生事件”，分別為2009年的甲型H1N1流感、2014年的脊髓灰質炎疫情、2014年的西非埃博拉疫情、2016年的“寨卡”疫情以及2018年的剛果（金）埃博拉疫情。
“突發事件委員會”負責判斷某種疫情是否屬於緊急狀況。這個委員會是臨時組建的，成員由WHO總幹事根據具體討論的疾病和事件性質來任命，通常由來自各國的疾病控制、病毒學、疫苗開發或傳染病流行病學專家組成，其中至少有一名專家來自出現疫情的國家。
若最終宣佈某疫情為“國際關注的突發公共衛生事件”，則WHO總幹事將有權力向其他國家發佈建議，例如敦促它們不要在疫情暴發時關閉邊界，不要對疫情暴發國實施旅行和貿易限制——因為一旦其他國家實施這些限制，就形同實際意義上的經濟制裁，可能會使疫情暴發國隱瞞疫情的真實情況，對於疫情的全球應對非常不利。
另外，宣佈疫情為“國際關注的突發公共衛生事件”，還有利於出現疫情的國家獲得外部幫助，例如籌集外界援助資金等。
即便針對看起來已十分嚴重的危機，WHO也傾向於謹慎下論斷。
最近一次被宣佈為“國際關注的突發公共衛生事件”的剛果（金）埃博拉疫情，暴發於2018年8月，到2019年7月已造成2300多人感染，超過1500人死亡；鄰近的烏干達也確認了一些病例，疫情還流傳到盧旺達附近的一個剛果城市。
面對洶湧疫情，WHO仍在近一年時間裡召集了四次突發事件委員會會議，僅在2019年7月的最後一次會後才以疫情發展和病毒的地理擴張態勢為由，宣佈剛果（金）疫情構成“國際關注的突發公共衛生事件”。此後，委員會和WHO仍不建議對旅行或貿易進行任何限制，因為這會影響人員和物資的流動，從而妨礙抗擊埃博拉的鬥爭。
針對更早於2013年12月暴發的西非埃博拉疫情，在疫情發酵八個月、已擴散到三個國家的主要人口中心之後，WHO才於2014年8月將其確定為“國際關注的突發公共衛生事件”。當時這一決定被認為“嚴重滯後”，引發了外界廣泛批評。而在此決定兩年後，西非的埃博拉疫情才最終得到控制，造成超過1.1萬人死亡。WHO事後承諾，將對內部工作機制進行改革，尤其是要提高危機應急能力。
此次由武漢暴發的新冠疫情，是中國首次出現構成“國際關注的突發公共衛生事件”的疫情。WHO突發事件委員會主席烏桑（Didier Houssin）介紹，作此判斷的考慮有三點：中國國內病例數量的增加；確認感染病例的國家數量的增加；有些國家對旅行者採取了可質疑的措施。
總的來說，突發事件委員會不主張基於此次疫情對國際旅行和貿易採取非必要的限制，認為“公共衛生緊急情況下限制人員和貨物流動可能是無效的”，可能阻斷疫情所需的援助和技術支持、擾亂企業活動、對受緊急情況影響的國家經濟產生負面影響等。
但突發事件委員會也承認：在某些特定情況下，此種限制措施或被證明暫時有用，“例如，在應對能力有限的情況下，或者在脆弱人群之間感染強度很高的情況下”。
突發事件委員會據此呼籲，各國應在實施限制性措施前進行風險和成本效益分析，評估一旦實施其益處是否大於損害。各國也須按照《國際衛生條例》規定，向WHO通報所採取的任何旅行措施，且不得采取助長羞辱感或歧視的行動。
宣佈新冠疫情為“國際關注的突發公共衛生事件”，也將給予WHO更多審查、質疑一些國家採取限制性舉措的可能性——例如針對拒絕簽證、對狀況良好的旅行者關閉邊境並隔離等行為，質疑其原因和科學依據為何、可否重新考慮等。
各國行動
早在武漢曝光感染病例後，許多國家就對此輪疫情嚴陣以待。除了發放旅行警示、逐步加強邊防檢疫力度，不少國家都對疑似病例採取了確診測試手段前置的辦法，即依據自身公共衛生條件，在擁有相關接觸史的病患尚未出現症狀時，就通過確診測試一步到位。如此可減少不必要的環節和程序，提升確診效率，避免疫情由於技術延誤出現加速蔓延。
美國對疫情的反應尤為迅速。泰國通報首個輸入案例四天後的2020年1月17日，美國疾病預防與控制中心（CDC）就召開媒體會，宣佈CDC將在舊金山機場、紐約肯尼迪機場和洛杉磯國際機場等絕大多數來自武漢乘客入境的美國口岸實施篩查。而在當時，美國尚未出現任何確診病例。
隨後，在1月21日美國確診首例新冠病毒感染者後，除上述三個機場，亞特蘭大和芝加哥兩個機場也新增設了入境篩查。數天後，美國又將針對中國旅客的篩查機場從5個增加到20個。
就美國境內疫情態勢，CDC也多次向公眾通報情況。2020年1月29日最近一次通報顯示，在美國CDC的監控下共有165個待確診病例分佈在美國36個州，其中68個已確認未感染，92個還在等待樣本檢測結果，或還在送往CDC途中。CDC判斷，雖然在密切接觸者之間已發現病毒的人際傳播，但目前該病毒尚未在美國社區傳播，因此當前對美國公眾的直接健康風險較低。
與此同時，CDC也不斷上調對中國的旅行建議，目前已將最高的三級旅行警告從湖北省拓展至整個中國，即勸告對中國“避免非必要的旅行”。美國國務院則已發佈對中國全境的四級旅行警告，即勸告“不要前往中國”。
1月31日，美國政府宣佈新冠病毒為美國的公共衛生緊急事件，自美東時間2月2日17時起生效。
美國總統特朗普還使用《移民和國籍法》第212條款賦予的總統行政權力，暫停終止對“有可能傳播新冠病毒的外國公民”的入境。
依據此令，除了美國公民和美國永久居民的直系血親，凡是其他在過去14天內曾有中國旅行史的非美國國籍人士，自美東時間2月2日17時起，將被暫時禁止入境美國。此外，在過去14天內去過武漢和中國其他地區的美國公民如果入境美國，亦需接受不同程度的篩查和隔離。
在中國人春節出境遊的熱門目的地——日本，目前已有14個確診案例。其中包括5例來自武漢的中國觀光客、1例曾到訪武漢的中國籍導遊；另有2例分別是日本籍的大巴司機和導遊，2人曾共同接待來自武漢的團隊遊乘客，系日本國內首波人傳人病例。
日本外務省已將武漢的“傳染病危險信息”級別上調至三級，勸告停止前往該地。日本政府還將本次新冠疫情定為《感染症法》中的“指定感染症”。此舉將能依法強制患者住院和限制就業，感染者的醫療費用則將由日本政府承擔。日本厚生勞動省負責傳染病事務的一名官員向財新記者確認，日本政府承擔在日新冠病毒肺炎患者醫療費用的原則，將不分患者國籍，一體適用。
同樣頗受中國遊客青睞的東南亞各國，也成了新冠病毒輸入的“重災區”。其中，一個來自武漢的家庭將病毒一路從新加坡帶到馬來西亞——在66歲的祖父及其子2020年1月21日於新加坡境內確診後，65歲的祖母及其11歲、2歲的兩個外孫則在從新加坡入境馬來西亞後，於四天后在吉隆坡正式確診。
1月23日越南境內發現的兩起新冠病例，則系首波在海外的人傳人案例。患者為父子關係，由武漢返回越南的父親，傳染給在越南工作的兒子。
當前，包括馬來西亞、新加坡、印度尼西亞、柬埔寨、菲律賓在內，許多與中國有較多商貿、人員往來的東南亞國家都已加強機場、海港等入境口岸的管制和防疫力度，同時在國內配備好相應的醫療機構、設備、藥品及人員等響應設施，一旦發現疑似感染案例就立即採取干預手段。
歐洲的首波確診案例出現在法國。法國衛生部長布贊（Agnes Buzyn）2020年1月24日通報該國確診案例時稱，在法國抗擊疫情的戰鬥中，政府將保持信息“完全透明”，法國外交部將提供每日新聞更新，“以確保在社交網絡上沒有虛假信息”。
她還說，政府要做的，不僅是在機場和其他入境口岸檢查入境者的體溫，因為“人們只需在飛機降落前15分鐘服用阿司匹林就不會被測出來發燒”。政府要將疫情信息向民眾公開，這是抵禦病毒傳播的“最有效屏障”。
在法國之後，德國確診的首名患者是該國和歐洲境內的第一起人傳人病例，也是中國以外首個已知的非近親之間傳播感染的病例。
據德國衛生官員證實，這名來自巴伐利亞州的男性病患是由一名此前到訪德國的中國女同事傳染，二人曾共同參加一個培訓課程；他之後，又有三名與其有接觸的人員遭確診。至於將病毒輸入德國的中國女性，則是在返回中國後才確診，她在前往德國前曾與來自武漢周邊地區的父母接觸。
全球把脈
據WHO專家判斷，此次新冠疫情的防控工作優勢和劣勢並存。優勢在於，已經知道病毒是什麼及病情的診斷程序，且形成了全球協作機制。但劣勢在於，人們對病毒本身特性和傳播路徑的瞭解仍不夠充分。
2020年1月11日，中國宣佈致病病毒初步確認為新型冠狀病毒的兩日後，該病毒的基因組序列信息就得以正式對外界公佈，全球相關領域學者迫不及待展開分析。
研究組織“生態健康聯盟”總裁彼得·達斯扎克（Peter Daszak）等科學家稱讚“武漢肺炎”新型冠狀病毒的發現，認為這是中國在病毒學方面具有非凡能力的證明。WHO駐華代表高力（Gauden Galea）亦表示：“短時間內初步鑑定出一種新型病毒是一項矚目成就，表明中國應對新疫情的能力有所提高。”
“流行病防疫和創新聯盟”（CEPI）執行長哈切特認為，鑑於一種新型病毒的疫苗或療法研發需要大量時間和成本，包括中美在內的全球各國，都應該將財力及科研資源集中在一起，由每個國家負責自己能做貢獻的不同環節，共同應對這一嚴峻挑戰。
CEPI已於2020年1月23日宣佈，將和聯盟中的戰略研究夥伴共同啟動三個項目，利用世界上領先的快速疫苗開發平臺和技術，開發針對新冠病毒的疫苗。其資助機構“比爾及梅琳達·蓋茨基金會”也於四天后宣佈，將提供500萬美元緊急贈款，並提供相應的技術和專家支持，用於幫助中國相關合作夥伴加速進行新冠病毒感染的流行病學、應急干預實施和醫藥產品研發等工作。
美國國家衛生研究所（NIH）下屬過敏及傳染性疾病研究所（NIAID）所長弗契（Anthony Fauci）2020年1月20日向CNN披露，目前NIH已獲得來自中國的病毒序列，並已著手將其轉化為可開始使用研製疫苗的形式。但他也指出，要研製出真正可實際投入使用的疫苗，將需耗費數個月甚至數年，所以當下不會有現成的疫苗可供使用，控制疫情將不得不依靠“傳統的良好公共衛生措施”。
弗契同日對財新記者進一步表示，在有證據表明新冠病毒可以人際傳播後，下一步的重要問題在於，這一病毒的傳播是不是“持續”的，即是否存在二代、三代傳染。
對於呼吸道疾病而言，具備“人傳人”的特徵並不意外。“SARS和MERS已經體現了‘人傳人’的情況，埃博拉病毒經歷了多代（multiple generations）‘人傳人’。”WHO的瑞安指出，“人傳人”並非惟一判斷此次疫情影響的因素，更重要的是，現在還需以恰當方式追溯病源，識別出它或它們，並提出建議以打破傳染鏈。
武漢是千萬級體量的人口大市，甚至比歐洲一些國家的全部人口都多。在交通封城之後，當地政府還有哪些配套措施應該做、如何做，才能有效控制疫情，而不至於讓武漢疫情進一步惡化？
對此，“流行病防疫和創新聯盟”執行長哈切特在達沃斯的記者會上提出建議，在還沒有專用疫苗的時候，只能進行隔離，通過延期上學和上班、限制旅行等方式減少病毒傳播，同時結合社區工作，幫助人們通過非藥物方式進行預防。但他也指出，這種方式成本很高，難以長期持續。
哈切特介紹，美國曾在20世紀80年代深入研究隔離病例、預防感染、實施旅行禁令等非醫學性干預手段的使用方法，並發現：當一個城市在疫情暴發初期便同時引入多種干預措施後，防控的效果就會更好。
哈切特此前任職美國政府期間，曾在2005年和2006年參與制定美國的“全國流行病準備方案”，研究該方案的起因就是H5N1流感的暴發。
他以此為例向財新記者指出，由於H5N1流感的死亡率較高，美國政府彼時沒有其他干預措施可供選擇，旅行限令等非醫學性干預舉措是“惟一能做的事”。但當時，美國政府還同時研究瞭如何將這些干預措施的“益處最大化、代價最小化”，並由此制定了社區醫學干預的配套辦法。
以聯邦政府下屬的CDC為核心，美國已針對公共衛生事件建立起從聯邦到地方的垂直管理體系，無論何地發現疫情，都將立即上報CDC，由後者負責篩查、追蹤、監控、彙總與分享信息、發出預警、統籌和執行決策等，從而爭取在疾病暴發初期就掌握流行趨勢，以及時協調各層級機構調整應對之策，防止疫情更大面積的擴散。
近年來，通過反思西尼羅河病毒問題、炭疽病毒攻擊、SARS疫情等重大公共衛生挑戰，美國進一步完善了應對國家危機的常設機制。
在CDC為主的央地應急系統協作的基礎上，美國還建立了全國公共衛生信息系統、全國公共衛生實驗室快速診斷應急網絡系統、現場流行病學調查控制機動隊伍和網絡系統、全國醫藥器械應急物品救援快速反應系統等多個子系統，從而確保在突發公共衛生事件面前能及時獲取和共享信息，並配備充足的人、財、物資源。
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