【生態文明關鍵詞】之生態環境監管制度
生態環境監管制度是整個生態文明制度建設工程的重要一環，也為生態文明建設提供了重要的保障。所謂生態環境監管制度，主要指的就是政府環境主管機構（公民、法人和其他組織具有舉報監督權）為了維護國家生態安全，對於自然資源和生態環境進行監測與管理的制度。完善的法律、有效的監管技術和工具、各項協調機制等是否完善和合理，都對生態環境的監管具有決定性作用。1989年頒佈的《中華人民共和國環境保護法》第七條規定，國務院環境保護行政主管部門，對全國環境保護工作實施統一監督管理；縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門，對本轄區的環境保護工作實施統一監督管理；國家海洋行政主管部門、港務監督、漁政漁港監督、軍隊環境保護部門和各級公安、交通、鐵道、民航管理部門，依照有關法律的規定對環境汙染防治實施監督管理；縣級以上人民政府的土地、礦產、林業、農業、水利行政主管部門，依照有關法律的規定對資源的保護實施監督管理。這種生態環境監管模式也比較符合當時的經濟社會發展特點，因為當時整體社會環保意識還不強，環境監管難度較大、環境監管水平還不高，多頭管理是必然的趨勢，因此，當時我國的生態環境監管體制主要是環保部門統一監管、相關部門分工負責以及地方機構負責相結合的責任機制和監管模式。2014年新修訂的《中華人民共和國環境保護法》第十條規定，國務院環境保護主管部門，對全國環境保護工作實施統一監督管理；具級以上地方人民政府環境保護主管部門，對本行政區域環境保護工作實施統二監督管理。縣級以上人民政府有關部門和軍隊環境保護部門，依照有關法律的規定對資源保護利汙染防治等環境保護工作實施監督管理。第二十四條明確規定，縣級以上人民政府環境保護主管部門及其委託的環境監察機構和其他負有環境保護監督管理職責的部門，有權對排放活染物的企業事業單位和其他生產經營者進行現場檢查。第五十七條規定，公民、法人和其他組織發現地方各級人民政府、縣級以上人民政府環境保護主管部門和其他負有環境保護監督管理職責的部門不依法履行職責的，有權向其上級機關或者監察機關舉報。這事實上顯示了經過二十餘年的實踐，我國的生態環境監管模式發生了很大變化；儘管我國環境監管工作形勢更為複雜，但環境保護行政主管部門的專業程度和監管權限在增加，生態環境監測和管理水平已經有了很大提升。
在生態環境監管制度建設方面，隨著經濟社會形勢的發展和資源、生態環境情況的變化，各國都在不斷地探索和調整過程中，並且表現出了一些典型的特徵。一方面，生態環境監管的範圍不斷擴大。隨著近些年生態安全的概念不斷強化以及資源和生態環境狀況的不斷變化，各國逐漸加強了生態環境監管力度，也逐漸調整了生態環境監管的範圍。傳統生態環境監管，僅限定於汙染物排放等領域；近些年，生態環境監管的範圍逐漸擴展到了化學物質的複雜監測、轉基因物種的嚴格監測、外來物種的防範以及核安全防範等。例如，日本環境省認為，當今社會有數萬種化學物質，物質銷燬時也會產生許多化學物質，這些化學物質在生產和日常生活中廣泛應用，在為經濟社會發展做貢獻的同時，也帶來了巨大的環境汙染，對人類健康和生態系統造成極其不良的影響，即產生所謂的“環境荷爾蒙”問題。因此，日本環境省非常重視對化學物質的環境實態監測以及化學物質的環境風險評估等方面的工作。日本目前已經具有對化學物質進行嚴格監管的《有關化學物質審查及限制製造等的法律》（簡稱《化審法》)，對於新制造和新進口的化學物質進行嚴格的事前審查，並根據其有害性程度，進行必要的限制等。同時，還通過一系列制度進行化學物質的配套監管，如2001年開始實施的汙染物釋放和轉移註冊制度(Pollutant Release andTransfer Register),即企業把握可能有害的化學物質的排放量及移動量，並進行申請，同時每年度與國家推算的排放量一起進行統計公佈的機制；通過這一制度進行數據的公佈，讓公眾瞭解具體信息，督促企業進行自主管理。此外，日本環境省還推進風險通報制度，證行政部門、市民箱產業界等所有方面共享有關化學物質及其環境風險的有關信息，推進信息互通的風險通報制度，全社會溝通監管化學物質及其風險。另一方面，生態環境監管機構不斷整合，協調運行機制不斷完善。例如，美國在20世紀70年代成立國家環保局（CPA)）後，其監管環境的權力通過法律賦權的形式不斷加強，統領聯邦及國土範圍內的諸多環境事務；與此同時，EPA在其統一監管的形式下，還運用了分工負責的方法，例如，農業部下設的農業服務局也有相應的機構負責土地的環境監管問題，防治固體和醫療垃圾汙染等。這樣，將EPA的統一監管和各部門分工負責相結合，逐步完善了生態環境監管的制度。
我國在生態環境監管方面，也在不斷探索和完善一套相對科學的生態環境監管制度。2013年，《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》中指出，要改革生態環境保護管理體制。建立和完善嚴格監管所有汙染物排放的環境保護管理制度，獨立進行環境監管和行政執法。《決定》對於生態環境監管的執法建設和獨立性做出了明確規定。2015年，《中共中央國務院關於加快推進生態文明建設的意見》明確指出：要完善生態環境監管制度，與汙染物排放許可制度、落後工藝設備和產品的淘汰制度、企業事業單位汙染物排放總量控制制度、環境影響評價制度和環境信息公開制度等制度建設相配套，從而加強生態環境監管。隨後，在《生態文明體制改革總體方案》中進一步強調，生態文明體制改革的目標之一，就是構建監管統一、執法嚴明、多方參與的環境治理體系，著力解決汙染防治能力弱、監管職能交叉、權責不一致、違法成本過低等問題。而解決這一系列問題的重要手段，就是要進行大部制改革，完善生態環境監管制度的各方面機制。《方案》要求建立和完善嚴格監管所有汙染物排放的環境保護管理制度，將分散在各部門的環境保護職責調整到一個部門，逐步實行城鄉環境保護工作由一個部門進行統一監管和行政執法的體制。有序整合不同領域、不同部門、不同層次的監管力量，建立權威、統一的環境執法體制，充實執法隊伍，賦予環境執法強制執行的必要條件和手段。完善行政執法和環境司法的銜接機制。2016年11月，《“十三五”生態環境保護規劃》再一次明確提出，要加強環境監管執法能力建設。實現環境監管網格化管理，優化配置監管力量，推動環境監管服務向農村地區延伸。完善環境監管執法人員選拔、培訓、考核等制度，充實一線執法隊伍，保障執法裝備，加強現場執法取證能力，加強環境監管執法隊伍職業化建設。實施全國環保系統人才雙向交流計劃，加強中西部地區環境監管執法隊伍建設。到2020年，基本實現各級環境監管執法人員資格培訓及持證上崗全覆蓋，全國縣級環境執法機構裝備基本滿足需求。由此可見，如何有效實行生態環境監管，加強環境監管執法建設是重中之重，也是未來生態環境監管制度建設的基礎保障之一。2017年10月，黨的十九大報告提出，要改革生態環境監管體制，完善生態環境管理制度。
當然，目前在生態環境監管實踐當中，還存在一些突出問題，成為建設生態環境監管制度的障礙，如生態環境監測監管數據的有效性和統一性不完善、生態環境監管執法不嚴、公眾參與不夠等。針對這些問題，未來要從以下幾個方面努力：其一，未來要加強生態環境監測監管的大數據建設，形成全國統一的數據規劃和管理。2015年7月，國務院辦公廳下發了《生態環境監測網絡建設方案》，重點解決我國生態環境監測網絡存在範圍和要素覆蓋不全，建設規劃、標準規範與信息發佈不統一，信息化水平和共享程度不高，監測與監管結合不緊密，監測數據質量有待提高等突出問題。這樣，通過加強生態環境監測網絡建設，為統一規劃佈局監測網絡、強化監測質量監管、提高生態環境監測監管水平提供了堅實的保障。其二，針對生態環境監管的法治基礎不牢，以及監管執法存在執法不嚴格、執法不規範等問題，要進一步加強生態環境監管法治隊伍和法治環境建設，加強生態環境守法、執法建設。2014年年底，國務院辦公廳下發了《關於加強環境監管執法的通知》，要求嚴格依法保護環境，推動監管執法全覆蓋，對破壞生態環境的行為“零容忍”；與此同時，要求健全執法責任制，規範行政裁量權，強化對監管執法行為的約束。這樣，通過從加強生態環境監管的執法主體、執法客體和執法程序等方面人手做好法律工作，可完善法治環境，從而可建立並鞏固生態環境監管的法治基礎。其三，要設立自然生態藍管機構，統一行使國土空間用途管制和生態保護修復職責，統一行使監管城鄉各類汙染排放和行政執法職責。其四，以往生態環境監管更多是政府環保主管部門在做，而公眾參與較少。未來，在加強環境信息公開制度建設的基礎上，還要加強公眾參與生態環境監管的工作建設，從而形成企事業單位自我加強生態環境責任建設、政府環保主管部門主動加強生態環境監測監管、公眾積極參與生態文明監管的格局，形成全社會共建共享美好生態環境的局面。
信息來源：中國林業出版社2018年出版的《生態文明關鍵詞》（主編：黎祖交 本條作者：張雲飛 周鑫 編輯 呂子喬）
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